The Community Reinvestment Act, Lending Discrimination, and the Role of Community Development Banks
Dimitri B. Papadimiuiou, Ronnie J. Phillips, L. Randall Wray
1993
https://love-and-theft-2014.blogspot.com/2022/07/the-community-reinvestment-act-lending.html @
コミュニティ再投資法、貸付差別、コミュニティ開発銀行の役割
ディミトリ・パパディミトリウ、ロニー・フィリップス(ron@ronniejphillips.com)、L.ランドール・レイ
The Community Reinvestment Act, Lending Discrimination, and the Role of Community Development Banks
Abstract: The Community Development Banks (CDBs) should not be seen as a substitute for the Community Reinvestment Act (CRA) or for other programs designed to revitalize lower income areas. Rather, they should be seen as a complement for existing programs and for other programs that will be proposed by the Clinton administration. As discussed above, the CRA process ensures that a dialogue takes place among regulators, financial institutions, and served communities: it ensures that banks identify their communities and that they satisfy some of the needs of these communities. Moreover, it helps to expand the awareness of bankers such that their expectations about presently undeserved areas are revised. It is unrealistic to expect that any financial institution can meet all the needs of any community; this, there is a role for a CDB to play in some communities that supplements the role played by traditional financial institutions. Similarly, while we believe that CDBs have an important role to play in revitalizing low income communities, we certainly do not see these as a substitute for the wide range of programs (both public and private) that will be needed to reverse long trends of deterioration experienced by some distressed communities. Finally, the CDBs are not intended to be welfare programs but to provide services to the community's residents, and consequently, they must meet the long-run market tests of profitability. Aside from the service aspect, community development banks will: (i)improve the well-being of our citizens not now served because of unresponsive, yet traditional loan qualification norms, and (ii) directly increase the opportunities for potential entrepreneurs and potential employees. The basic assumption underlying the community development bank is that all areas of the country need banks that are clearly oriented toward the small customer: households that have a small net worth, a small IRA account, and a small transactions account, and businesses that need financing measured in thousands rather then millions or billions of dollars.
コミュニティ再投資法、貸付差別、コミュニティ開発銀行の役割
ディミトリ・パパディミトリウ、ロニー・フィリップス(ron@ronniejphillips.com)、L.ランドール・レイ
Levy Economics InstituteのEconomic Working Paperアーカイブ
要約:コミュニティ開発銀行(CDB)は、コミュニティ再投資法(CRA)や低所得地域を活性化するために設計された他のプログラムの代替として見るべきではありません。むしろ、それらは既存のプログラムやクリントン政権によって提案される他のプログラムの補完物と見なされるべきです。上記のように、CRAプロセスは、規制当局、金融機関、および奉仕コミュニティの間で対話が行われることを保証します。銀行がコミュニティを特定し、これらのコミュニティのニーズの一部を満たすことを保証します。さらに、現在不当な地域に対する期待が修正されるように、銀行家の意識を拡大するのに役立ちます。金融機関があらゆるコミュニティのすべてのニーズを満たすことができることを期待するのは非現実的です。これは、伝統的な金融機関が果たす役割を補完するいくつかのコミュニティでCDBが果たす役割があります。同様に、CDBは低所得コミュニティの活性化に重要な役割を果たしていると考えていますが、一部の困窮したコミュニティが経験する悪化の長い傾向を逆転させるために必要な幅広いプログラム(公的および私的の両方)に代わるものではありません。最後に、CDBは福祉プログラムではなく、コミュニティの住民にサービスを提供することを意図しており、その結果、収益性の長期的な市場テストを満たす必要があります。サービス面とは別に、コミュニティ開発銀行は、(i)無反応でありながら伝統的なローン資格基準のために現在奉仕されていない市民の幸福を改善し、(ii)潜在的な起業家や潜在的な従業員の機会を直接増やします。コミュニティ開発銀行の根底にある基本的な仮定は、国のすべての地域には、小さな純資産を持つ世帯、小さなIRA口座、小規模な取引口座、および数百万ドルまたは数十億ドルではなく数千ドルで測定された資金調達を必要とする企業など、小規模な顧客を対象とした銀行が必要であるということです。
日付: 1993-05
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The Community Reinvestment Act, Lending Discrimination, and the Role of Community Development Banks
1993
Dimitri B. Papadimiuiou* Ronnie J. Phillips** L. Randall Wray+** Working Paper No. 95 May 1993 *Executive Director, Jerome Levy Economics Institute and Levy Institute Professor, Bard College **The Jerome Levy Economics Institute and Colorado State University ***The Jerome Levy Economics Institute and University of Denver
I. Overview of the Community Reinvestment Act In response to perceived failings of banks in meeting the credit needs of the communities in which they operate, Congress, in 1977, passed the Community Reinvestment Act (CRA). Though they are private firms, banks have always been subject to state and/or federal regulation and supervision because of their important role in providing depository and lending functions. The conventional view that banks take the funds of the community, safeguard them, and lend them back to the community provides the basis for the observation that financial institutions play a vital role in the economic development of any community. If an area is denied access to credit, its funds (which could have been the basis for economic development) flow out of that area. Hence, there are concerns about "redlining''--where banks demarcate boundaries between areas where they would provide loans and where they would not--because it contributes to uneven development among communities. Furthermore, an economic decline in a neighborhood, perhaps caused by factors extraneous to the community, may lead to a reduction in its creditworthiness, as judged by lending officers, and in turn may contribute further to the decline. Government action in this area is entirely appropriate because of the increase in social costs of a deteriorating community. This is made readily apparent by empty and decaying buildings found in some neighborhoods, but the costs in human capital losses equally enormous, even if they are not so visible. Empty homes and closed businesses mean unemployment with concomitant losses to the individuals and to society. The purpose of the CRA was to halt such decline and ensure that credit flows would
continue in communities at levels adequate to prevent cumulative, negative feedback effects of any downward spiral. To evaluate whether banks are meeting the needs of their communities, the CRA established guidelines used by examiners for assessment (see Federal Financial Institutions Examination Council {FFIEC} 1992, and Knodell 1992). Included in the assessment factors are: types of credit services available, credit application practices, geographic distribution of credit extensions, evidence of discrimination, opening and closing of offices, loan origination, and participation in federal government loan programs. Examiners from the agencies which regulate the banks periodically assess compliance with the CRA: each bank must provide information to the examiners, and make the information available to the community to facilitate public knowledge of its community reinvestment practices. The CRA applies to all federally insured commercial banks, savings banks, and savings associations; it does not apply to bank holding companies, correspondent banks, trust companies, check clearing agencies, and credit unions. According to Knodell (1992), compliance with the CRA is evaluated with respect to two broad categories: a) is the bank engaged in sufficient activity to "market" its services in its defined community; and b) are its services actually being used in the defined community. With regard to the first category, each bank must demonstrate that it has defined its market area, identified the financial services required in the market, and made adequate effort in providing information regarding its services to all segments of the defined community. Specifically, the bank must show that it is
not systematically and unreasonably excluding any segment of the community in its marketing activities. The second category evaluates the contribution the bank actually makes to the community: this involves review of loan applications and denials, opening and closing of offices, types of services provided at offices, and participation in community development projects. De facto redlining and discrimination would be identified if there were unreasonable disparities in provision of financial services across geographic areas by race, gender, or ethnic composition. The primary purpose of the CRA is to ensure that the management of each covered financial institution should be actively involved in formulating a business plan so that the institution will market its services to all segments of its community (Knodell 1992). However, there are no specific guidelines regarding the level of use of its services that must be attained in its community--either by the community as a whole or by specific groups within the community. Each financial institution subject to compliance is graded during the CRA performance evaluation (FFIEC 1992). This evaluation involves the management of the institution, the examination agency (that is, the regulatory agency responsible for the institution--either the Federal Deposit Insurance Corporation {FDIC), the Comptroller of the Currency (OCC}, the Resolution Trust Corporation (RTC), or the Federal Reserve Bank (FRB)), and representatives from the served community. The institution must provide a CRA statement for the community it serves, with a map of its designated community, a list of the types of services it will provide, and a notice of the process through which citizens can participate in the CRA process. It must also maintain a file of public comments, and post a notice on its
premises with information for the public concerning the CRA process. The examination agency must conduct the CRA examination, provide a written examination report, provide continued CRA supervisory attention, and take CRA performance into account when evaluating applications by the institution to obtain federal &posit insurance, to open new branches, or to merge with other institutions. The public participates in the process by making oral and written comments on the institution's performance. The CRA performance examination is an essential component of the CRA, as it provides the most important forum for the dialogue among the institution, the regulating agency, and the public served by the institution. Ninety percent of the evaluated banks receive satisfactory CRA ratings: indeed, a good number of them receives "outstanding" CRA compliance, which would seem to indicate that the CRA has been a success. However, as with any evaluation, charges have been made that there is "grade inflation" in the CRA reports. If this is in fact the case, then a re-evaluation of the standards applied would be appropriate. On the other hand, if substantial grade inflation has not occurred, and if in fact banks are meeting the credit needs of their communities as they are defined, then any perceived credit crunch or de facto discrimination must be met by a means other than the CRA. If the credit crunches are due to factors beyond the control of individual banks, then a government role in providing the credit is appropriate, either through monetary policy easing or through provision of credit due to discrimination, then the CRA standards should of those standards is required. by other means. If the credit crunch is detect it; if they do not, then a revision.
However, there is good evidence that the CRA alone will not eliminate de facto discrimination in access to credit. For example, in a study conducted by the FRB of Boston, it was revealed that there was no significant difference in lending practices of banks with CRA obligations to minorities in studied neighborhoods versus minorities in neighborhoods with no CRA obligations (Bradbury, Case, and Dunham 1989). Even banks with CRA obligations in minority neighborhoods make significantly fewer loans in black communities than in white communities. Furthermore, a study by Communities for Accountable Reinvestment found that during a fourteen month period in 1987-88, Bar&America made only one of the 1323 single- family home loans in South Central Los Angeles, while Security Pacific made only three, even though both banks won high marks for CRA compliance. However, looking at only one type of lending does not necessarily provide an accurate assessment of a bank's total lending in a community. Some banks respond that the CRA imposes a burden and additional costs on their operations, and thus in itself contributes to the credit crunch. Any re-evaluation of the CRA standards, then, must also consider the costs to the individual banks. The appropriate guide to policy is the balancing of the social and private costs and benefits of lending activities. The goal is a policy that brings government's intervention in line with the costs to society of the market failure in lending, while at the same time, assuring that bank profitability is not unduly injured. If the CRA cannot be revised in such a way as to meet the financial services needs of underserved communities without imposing excessive costs on conventional banks, then the government must look to an alternative.
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II. Community Development Bank Proposals and the CRA President Clinton has called for the creation of one hundred community development banks to revitalize distressed communities. In response, and as part of our ongoing research into financial system restructuring at The Jerome Levy Economics Institute, we have developed a proposal for the establishment of a nationwide system of community development banks (CDBs). This proposal was outlined in our Public Policy Brief no. 3, "Community Development Banking, A Proposal to Establish a Nationwide System of Community Development Banks", (January 1993). Unlike our own, some proposals for establishing CDBs allow any depository institution that invests in the equity of a community development bank to be exempt from CBA compliance. One, for example, proposes that the investing bank be permitted to invest up to five percent of its equity in the community development bank, and that any institution that meets this maximum investment would receive a CRA rating equal to that of the community development bank in which it has invested. This means that for an investment equal to as little as one-quarter of one percent of its assets (5% of equity, with its equity equal to 5% of its assets), the institution would avoid the CRA process entirely. Furthermore, the "community" of the community development bank, as it is defined for compliance with the CBA, would include the combined market or service areas of&l the investing depository institutions. This means that the investment of any particular depository institution in a community development bank would be highly diluted with respect to its own community, for the community development bank could have a defined service area much larger than the community served by any particular depository institution. We believe there are a number of problems with the alternative proposals that would weaken the CRA. First, the vast majority of commercial banks are already complying with the requirements of the CRA; we believe that these requirements should be retained and, indeed, strengthened, because they provide an opportunity for a dialogue to take place between each commercial bank and the public it is designed to serve. Second, in spite of compliance with the CRA, there is substantial evidence that de facto discrimination in lending exists: certain well-identified segments of society are systematically denied credit. This indicates that the CRA and anti-discrimination rules alone cannot provide sufficient access to credit for all segments of the community. Third, the existing financial system does not provide a sufficient level of transactions, payment, and savings services to certain segments of the population: furthermore, recent trends (which can be expected to continue) have caused traditional banks to reduce the supply of these services to those communities that were never well-served. For these reasons, we advocate the development of a system of CDBs designed to supplement the CRA in order to provide needed financial services to targeted communities. We believe that while investment in a community development bank should be considered during the CRA evaluation for a depository institution, the institution should not be exempted from the process since this is not consistent with the spirit of CRA. As discussed above, the CRA evaluation process is the primary context in which a dialogue between the institution and its community takes place. For reasons to be discussed below, this can play an important role in helping to change the banking community's expectations regarding under-served neighborhoods. Community development banks will further this process by proving that some underserved areas do, in fact, have projects that can be profitably financed. Further, allowing a commercial bank to avoid the CRA process merely by investing in a community development bank (that may have a much wider service area than the commercial bank) dilutes this process of dialogue between the bank and the community it serves. Instead, the commercial bank's community should be defined as that which it serves directly, and not as that served by all institutions which have invested in a particular community development bank. Finally, the limited and often minuscule investment in a community development bank envisioned in some proposals (as low as one-quarter of one percent of assets) cannot substitute for the CRA evaluation process, which determines the extent to which the institution has "reinvested" in its community. Senator Bradley's proposal, titled the "Community Capital Partnership Act of 1993, is much more similar in spirit to ours. This act would provide Federal assistance to community development financial institutions in the form of operating assistance or capital assistance to community lenders that wish to expand activities into areas identified as consistent with the CDB model. This model is based on non-profit lenders in -target areas that routinely make small loans or equity investments. While our model deviates in several respects from this proposal, neither would weaken the CRA.
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Before examining how a system of CDBs can supplement the CRA, we analyze evidence of discrimination and redlining in lending and in other financial services that must be provided by a financial system. We argue that neither free market forces nor the CRA alone can ensure that a sufficient supply of financial services reaches every community. III. Lending Discrimination and Redlining Discrimination and redlining are pervasive phenomena, particularly in the home mortgage market. Profit seeking behavior of private financial institutions does not eliminate either problem. A brief analysis of each problem will help us to understand why this is the case. We begin with the process through which loans are solicited and evaluated. A. Loan solicitation and application processes By soliciting customers, a financial institution plays an important role in the initiation of loans. It must define its market area and identify potential customers; it must then provide information to potential customers. In turn, customers are generated in the mortgage market only after the sale of real estate has been initiated. Consequently, any processes that systematically deny equal access to real estate will automatically bias mortgage markets. If sellers or their agents discriminate by race, gender, or other characteristic, then banks will not be able to solicit mortgage business from those so excluded: if real estate developers systematically avoid new projects or restoration in certain neighborhoods, banks will not be able to solicit mortgage business in these areas. Such discrimination is beyond the control of financial institutions. Even if this sort of discrimination does not occur, selective solicitation by banks can lead to exclusion of some from the mortgage business. Once customers have been solicited, there are at least five important factors that contribute to a successful loan application process. First, the process is designed to uncover borrower characteristics: credit history, income, outgo, net worth, and collateral. Given this information, banks will try to estimate the ability of the customer to service the loan. Second, the process must consider the loan characteristics: principal amount, the interest rate, and the use of the loan. Third, the bank must consider cyclical characteristics of the economy (including both regional and national cycles). Fourth, it must estimate the prospective income flows of each class of borrowers on the basis of longer trend characteristics of the economy (both regional and national). Fifth, the loan officer must apply various rules of thumb (some formal, others informal) in evaluating the borrower in terms of the ability to pay: this is based on borrower characteristics, expected income flows, the interest rate, and maximum loan amount among other factors. Provision of credit is not like the sale of a commodity; it is a very complex process that usually involves substantial face-to-face interaction. B. Loan Acceptance or Rejection The application process ends when the bank accepts or rejects the loan application. Rejection can occur for a variety of reasons: the borrower's income flows, debt burden, collateral, wealth, credit history, or "character" may be nonconforming either with respect to the bank's standards, or with regard to underwriting standards adopted in secondary markets. Alternatively, the characteristics of the m may not meet rules of thumb established by the bank, by supervising agencies, or by secondary markets: the size of the loan request may have been too small (given loan initiation and servicing costs, there is a minimum size of loan each bank can profitably provide at a competitive interest rate), or too large (each bank has formal and informal rules regarding size of any single loan--usually equal to a fraction of the bank's net worth). The loan may be also nonconforming with respect to underwriting standards of secondary markets in a number of ways (e.g., a mortgage on housing that does not meet FHA standards). Furthermore, the loan may be prohibited by supervisory agencies for a number of reasons, or the proposed use of the loan may conflict with regulatory practice. Finally, the application may be rejected due to discrimination by the loan officer or by other bank officers, or due to the practice of "redlining". In essence, the complexity of the loan process provides many points at which those who probably could successfully service a loan at an interest rate that would be profitable to the bank will not receive credit. As stated earlier, discrimination and redlining only exacerbate the problem. 1) Discrimination: financial institutions are prohibited from engaging in discriminatory activity by the Equal Credit Opportunity Act and the Fair Housing Act: the Home Mortgage Disclosure Act mandates disclosure of data that help to determine whether financial institutions are discriminating. Whether or not financial institutions regularly engage in & h discrimination, there is substantial evidence of de facto discrimination by race [it must be emphasized, however, the data are not, and probably cannot be, conclusive]. Furthermore, it is not necessarily illegal to discriminate on the basis of income or wealth; indeed, these factors are explicitly used to determine credit-worthiness. Although these issues are very complex, we believe a convincing case can be made that certain segments of the community, particularly low-income, low-wealth minorities, are systematically denied equal access to credit. Discrimination concerns characteristics of the borrower that are unrelated to loan default rates, but which affect the probability of a loan being made. Typically, evidence of discrimination is found by looking at micro data to see whether, after controlling for all variables that should matter, some other variable that should not matter (e.g., race or sex) still plays a role in explaining the likelihood of loan acceptance. It must be recognized, however, that loan applications may be skewed by discrimination, for the bank's solicitation process may be discriminatory if it chooses not to market loans to certain segments of the population based on these characteristics. It could be argued that minorities receive less credit only because they are less credit worthy, since their income and wealth tend to be lower. The degree of access to credit has a direct impact on the credit-worthiness of a borrower over a lifetime. The volume of liabilities one may issue, as well as the terms on which they are issued, will affect almost every important factor that will determine an individual's economic success--from the quantity and quality of education and training one may receive, to the type of productive activity the individual will pursue as a career. In other words, adequate access to credit at reasonable terms is essential for many activities that will, to a great extent, determine an individual's success at servicing debt. If a segment of society faces discriminatory treatment in this regard, it &l be less credit-worthy (Isenberg and Dymski 1992). Finally, loan officers and bank owners have a narrow view of their market. The types of activity that can be profitably financed cannot be known. As John Maynard Keynes said, it is sometimes better to follow the leader and to be conventionally wrong than it is to be unconventionally correct. Banks and bankers have a preferred habitat: this does not mean that the habitat cannot change, but that it may change only slowly. If some segments are viewed as excessively risky, they will be denied credit, thus leading to lower credit worthiness. It may be very difficult to change the perception of bankers about some segments of the community, but credit-worthiness cannot be increased until the supply of credit rises. Some would argue that such discriminatory behavior is irrational, and as such, it will be eliminated by market forces. Even if it were true that market forces would eventually eliminate discrimination, the evidence is overwhelming that prejudicial attitudes are exceedingly long-lived: this is because they are maintained by many other societal forces. Loan officers and other bank employees (and owners) cannot live separately from their cultural environment. 13
Others argue that the recent trend toward securitization (particularly of home mortgages) will equalize access to credit. Since the initiating bank is not going to hold the securitized loan, it should not care whether the borrower is a white male. However, this still ignores the fact that loan solicitation and application processes provide ample opportunity for discrimination. Even in the case of securitized and government-guaranteed mortgages, the application process often includes the face-to-face interview, Indeed, securitization could actually decrease the supply of credit to some groups if secondary market underwriting criteria bias the process against some groups (see Isenberg and Dymski 1992, and Dymski 1993, for an analysis of secondary market bias against low income and minority groups). 2) Redlining: unlike discrimination, which has to do with the borrower's characteristics, redlining has to do with the characteristics of the neighborhood. A bank that engages in redlining demarcates an area in which it will not normally lend. This need not be irrational: some neighborhoods will have much higher default rates than others because of "spillovers", or "externalities"-- two identical individuals might experience very different default rates merely because they live in different neighborhoods. The redlined neighborhoods will be avoided in loan solicitation (thus, fewer applications will be received), and applicants from these neighborhoods will face systematically higher rates of rejection. In redlining, the face- to-face nature of the application does not play a major role in denial; only the characteristics of the neighborhood matter. Redlining will not be eliminated by "free markets," since pure redlining is often regarded as a good business practice. The appropriate test for pure redlining is to see whether loan solicitation is reduced and loan rejection is higher in specific neighborhoods. 14
In practice, however, racial discrimination is often involved in redlining. If race is associated with neighborhoods with undesirable characteristics, it can be used as indicator of these unwanted characteristics. In essence, if minorities tend to live in neighborhoods with socio- economic factors that lead to problem loans, race alone can be used to identify communities to be redlined Loans are then not solicited from minority neighborhoods, or they are denied more frequently in these neighborhoods. The appropriate test for such "racial redlining" is the race of the neighborhood (that is, identifying neighborhoods by percent minority) rather than the race of the applicant. Racial redlining will likely be interpreted as illegal discrimination, whereas pure redlining is not necessarily illegal--so long as the case can be made that the likelihood of a problem loan is higher for each rejected applicant. Because access to credit is so important to economic success of individuals, it will also be important to the economic success of a neighborhood. If credit is systematically denied to a neighborhood, that community will almost certainly suffer economic decline. Redlining affects to the greatest extent the value of geographically fixed assets (particularly homes and small businesses) where spillovers can be large (Dymski 1993). For these assets, the value is not determined only (or even primarily) by its own condition, but also by that of the perceived condition of the surrounding environment. Obviously, the value of a home will be determined substantially by its neighborhood. Rehabilitation of one home in a neighborhood will have significant spillover effects on others: if all the homes in the neighborhood were to receive rehabilitation loans, each homeowner could capture the spillover effects--but if only one owner rehabilitates, he/she cannot recapture the spillovers. This is analogous to the activities of the lending banks: only if others will lend to a neighborhood can spillovers be captured, but no bank wants to be the sole lender. The process also works in reverse: if some banks withdraw from a neighborhood, "market forces" will lead to further withdrawals. Since the net worth of a home (or business) is a primary determinant of access to credit, those homeowners and business people who find their geographically fixed assets are in the "wrong" neighborhood will also fiid their access to credit is cut-off as their net worth falls (Dymski 1993). "Free markets," therefore, will punish such neighborhoods: no individual bank can lend in the neighborhood unless others are willing to do so because the "externalities" created by redlining will increase the likelihood of loan problems faced by the lender that does not redline. There is evidence of discrimination and of redlining. In October 1991, data from the Home Mortgage Disclosure Act (HMDA) indicated that minorities receive loans at a rate far lower than comparable whites. As an example, according to national data, blacks are turned down two and one-half times more frequently than whites. According to a study by the FRB of Boston, even after taking account of economic and other nonracial factors (income, wealth, lower value of housing), housing and mortgage credit markets function in a way that hurts black neighborhoods in Boston (Bradbury, Case, and Dunham 1989). Indeed, the authors found that the ratio of mortgage loans to housing varies systematically by race: black neighborhoods receive 24% fewer mortgages, even after controlling for a variety of nonracial variables. Minority applicants were 60% more likely than whites to be rejected for mortgages, even after controlling for the nonracial variables. 16
Part of the reason for racial differences in mortgages may be attributed to the rise of the secondary market in mortgage loans, which requires that mortgages conform to underwriting criteria so they may be sold in the secondary markets. Between 1977-81, only 3% of new loans were securitized, but between 1986-89, nearly 44% were securitized (Isenberg and Dymski 1992). Most securitized mortgages are guaranteed by federal government agencies (Fannie Mae, Freddie Mac, or Ginnie Mae). In a General Accounting Office (GAO) study of government-insured mortgage loans, it was found that 87% of the loans went to white areas, and 83% to areas where incomes averaged more than $35,000. The GAO found the number of mortgage loans bought by Fannie Mae and Freddie Mac per homeowner declines as the percent of minorities in a neighborhood rises. A study of banks in fourteen cities found in minority neighborhoods, four cents per dollar of deposits is loaned for mortgages in minority neighborhoods, versus eight cents per deposit dollar in white neighborhoods. that These results are at least in part attributable to the underwriting criteria that eliminate low- income, low-wealth households (Isenberg and Dymski 1992). Furthermore, guidelines adopted by Fannie Mae (which holds or insures 22% of outstanding conventional single-family home mortgages) essentially require it to favor good neighborhoods with rising economic trends, and prohibit it from lending 95% of the value of homes in areas with declining markets. If minorities disproportionately live in declining neighborhoods, secondary market underwriting criteria will systematically deny credit to them. Bankers respond that the HMDA data do not tell the whole story because other factors are involved, which do not necessarily indicate discrimination by bankers. Low incomes mean low net wealth and, therefore, it is not surprising that low income households find it difficult to obtain loans. Many in the banking community, and its political supporters, have argued for elimination of the CRA because it is seen as burdensome, costly, or unnecessary: they argue that bankers are already making all the loans that can be profitably made--those that are not made would have high default rates because the income and wealth of applicants are too low. Interestingly, however, industry statistics reveal that default rates are positively correlated with income, and default rates are systematically higher on mortgage loans of $140,000 or more than on loans of lesser amounts (Isenberg and Dymski 1992). Of course, there is no way to obtain default rates for those who have been denied mortgages due to low income or wealth: however, limited experience by existing community bankers seems to indicate that there are segments of the community that cannot obtain conventional loans, but that do not exhibit abnormal rates of default on mortgage and rehabilitation loans from community banks. For example, Shorebank Corporation of Chicago, a holding company that includes a bank, a real estate development corporation, a small venture capital firm, and the Neighborhood Institute (which offers low income housing development, remedial education, and training), experienced a loan loss ratio of 0.46% in 1990 and 0.67% in 1991--certainly not excessive when compared to the industry average. Shorebank has provided the finance for rehabilitation of 8,000 apartments, and only 1.82% of the loans on these are nonperforming (versus an industry average of 3.41%). During the first nine months of 1992, Shorebank's annualized earnings were 98 cents per $100 of assets (while the industry average was 96 cents). 18
If minorities do not receive loans because of discrimination, laws should be strengthened to end such practices. However, if they do not receive loans because of factors, such as the existence of spillovers that are beyond the control of individual banks or of borrowers, then the government must play a role in assuring that adequate credit is available. We believe that three factors have significantly hindered the ability of low-income, low- wealth, and frequently minority residents of certain communities to obtain household and business credit: increased securitization of loans, falling numbers of bank branch offices (particularly in low-income neighborhoods), and lack of familiarity of traditional bankers with those communities that are underserved. First, as discussed above, the increasing use of underwriting criteria in generating conforming home mortgage loans has tended to exclude identifiable segments of society. We believe that within these excluded segments, there remain a significant number of households whose demand for mortgage and rehabilitation loans could be met without entailing excessive lender's risk. As evidence, we point to the (admittedly limited, thus far) success of the community development banks already in existence. If the term is used narrowly, there are only four successful community development banks; if the term is used broadly, there are as many as several hundred. These have been able to find a profitable niche in providing limited services to low-income/low-wealth communities. Second, due to bank and thrift failures, closures, and mergers, the number of small, independent financial institutions operating in the US has declined substantially, particularly in low-income urban areas, and this trend can be expected to continue. In a study of five cities, Caskey (1992) found that communities with a majority of black and/or Hispanic residents are substantially less likely to have a local bank: indeed, the mean number of banks (including branches) per census tract with a majority of blacks and/or Hispanics is less than half that of "nonminority" tracts. Furthermore, Caskey found some evidence that recent bank closures have disproportionately affected low income and minority communities, and similar results for other cities were found by Leichter (1989). Every financial institution has a "preferred habitat"--a geographically and functionally defined area within which it operates. Furthermore, the type and size of services that will be provided are a function of the size of the financial institution. For example, banks have traditionally used "rules of thumb" (often also adopted by regulatory agencies) that link the maximum size of loan made to the size of the bank's equity; a ratio of 5-10% is common. This means that a bank with $500 million in equity can make loans as large as $50 million, while a bank with $500,000 of equity can make loans as large as $50,000. The rapid decline of small, independent financial institutions has reduced the number of "small deals" that are likely to be made. Third, bankers proceed for the most part on the basis of what has been successful in the past, and they operate to a great extent on the basis of informal (and sometimes formal) rules of thumb. They are (and should be) wary of unfamiliar activities, neighborhoods, and characteristics of borrowers. It is not surprising that conventional banks are reluctant to lend in some neighborhoods. The CRA process can play an essential role in breaking down cultural prejudices by allowing bankers to interact with their communities. This is an on- going process that may take many years to reap substantial benefits (that is, to increase the supply of credit to underserved areas through conventional banking practices). To facilitate the transition, nontraditional alternatives are needed. As those who are already engaged in community development banking frequently argue, it is easier to make a banker out of a community activist than it is to make a community activist out of a banker. We would not want to go too far with this line of thought: however, there is something to the claim that conventional banks may never become good "community banks." Hence, we propose an alternative system of CDBs that will be designed from the ground-up to provide a limited range of services to specific communities that are not now well-served. Geographic and functional specialization will allow the CDBs to face lower costs in certain well-defined markets, or "niches". As the CDBs establish a customer base in the targeted community, they will be able to make the "small deals" that would not be sufficiently profitable for traditional financial institutions. In some cases, the success of the CDBs will encourage the traditional lenders to move into these communities; we would view this as a success. The establishment of a system of CDBs could increase the availability of credit to credit- worthy households that cannot meet the underwriting standards required for secondary mortgage markets. It would also increase the number of institutions whose natural habitat is the small loan, targeted to communities not currently receiving an adequate supply of small commercial business loans. By keeping the CDBs small, we can ensure that their focus will be the "small deal". Moreover, by restricting the CDBs geographically and functionally, can ensure that their focus will remain in their "niche"--areas underserved by traditional financial institutions. we Furthermore, geographic and functional restrictions will allow the CDBs to provide an important supplement to any "enterprise zone" programs. President Clinton has called for legislation to promote investment and job creation in Federally-designated zones. His proposal includes job tax credits, investment incentives, and employer wage credits. Estimated outlays may reach $2.4 billion over four years. One option would be to appropriate some of these funds for the establishment of a system of CDBs. This would potentially allow for much greater investment than $2.4 billion in the enterprise zones, because the CDBs would leverage the government's equity investment. [For example, given an investment of $500 million in equity in CDBs, and given an equity-to-asset ratio of 8% for the CDBs, the government's investment in the enterprise zones would be expanded to a maximum of more than $6 billion]. IV. Transactions, Payments, and Savings Services Traditional financial institutions, for a variety of reasons, are less able and willing to provide transactions, payments, and savings services for low-income, low-wealth households. First, increased competition from "nonbank banks," such as money market mutual funds, tended to raise the interest rate that had to be paid to attract deposits. As the costs of attracting deposits rose, banks and thrifts turned to increased fees in an attempt to cover these costs. For example, the fees on non-interest bearing checking accounts rose from approximately $27-$35 in 1977 (at 1991 prices) to $60-$66 by 1991 (this discussion follows Caskey 1993, from which all data were obtained). Banks have also raised minimum balance requirements. One savings bank even instituted a one-dollar-per-month fee on savings accounts with balances less than $100. It found that it lost 24% of its accounts, but this amounted to only 1.6% of its deposits since the lost accounts were quite small. However, this is indicative of recent trends: rising fees and higher minimum balances have forced a segment of the population out of the traditional banking system. Many of those who have left the banking system have turned to "fringe banking"--primarily pawnshops and neighborhood check cashing outlets. Currently, about 41% of households with income below $12,000 have no deposit account (up from 9.5% in 1977), and 31% of those with income below $18,000 have no deposit account. Because only 5% of households without deposit accounts have bank credit cards, the vast majority of these low income households without deposit accounts would not have credit cards. In contrast, 63% of those with deposit accounts do have credit cards. Thus, it is common for low-income households to rely on pawnshops for credit and on check cashing facilities for payment and transactions services. 23
The typical user of a pawnshop earns $8,000-$16,000 per year, lives paycheck-to-paycheck, does not have a checking account or credit card, and borrows less than $50 at an interest rate that commonly reaches 240% per year. As many as 80% of the users of pawnshops are repeat customers. Most users of check cashing facilities are low-to-middle income workers or recipients of government transfers, and they tend to be young and nonwhite. Regular users typically do not have a bank account. In a study of three New Jersey counties, it was found that almost half of all AFDC checks issued in the counties .were cashed at check cashing facilities; of the users interviewed as they left the facility after cashing an AFDC check, it was found that 92% did not have a bank account. Because banks and thrifts will not typically cash checks of noncustomers, low-income households without bank accounts rely, to a great extent, on check cashing facilities. [A national survey, which included primarily urban areas in fifteen states plus the District of Columbia, found that 71% of urban banks and thrifts would not even cash a government check for a nondepositor at any price; only 14% would do it without charge, and the remainder would do it for a fee]. These facilities earn fee income from cashing checks and from issuing money orders used by customers to pay bills. The fee for cashing a government or payroll check averages 1.5%-3% in those states in which fees are not regulated (actual fees will fall outside the averages); the fee is 4%-U% for personal checks. Facilities typically charge more for cashing a welfare check than for cashing a social security check. Some check cashing facilities charge as much as 56% for cashing government checks: even in states that regulate the maximum allowable fees, the facilities frequently charge more than the legal limit (for example, in a New York study, it was found that 49% of the users of facilities paid more than the legal maximum, and the average overcharge was 44%). A family with an annual income of $10,000 would spend about $185 per year if it relied on a check cashing facility for its transactions and payment services: the same family, with a minimal balance in a checking account at a bank, would pay about $60 per year if it wrote six checks per month. Those that rely on the more costly check cashing facilities do so for a variety of reasons: they have no bank account; they need the cash immediately and cannot wait for the check to clear; they are afraid the check would bounce (entailing large fees), or because the check cashing is more convenient (e.g., location, hours, etc.). A well-designed CDB system could provide an efficient and equitable alternative to expensive fringe-banking. At the same time, it could bring many of those now excluded into the payments system that most Americans use. Finally, it could offer a safe and secure repository for savings, encouraging thrift in low income communities that currently do not have adequate access to traditional banks. V. Community development banks We believe that the establishment of a nationwide system of CDBs, as proposed by President Clinton, provides the means to most effectively address the issue of inadequate access to credit. The creation of banks in communities where lending is severely curtailed, if available at all, will enhance the welfare of low-income citizens, inner-city minorities, and entrepreneurs seeking small scale financing for their businesses. Our proposal for this type of community bank draws from the pilot programs of community lending in Illinois and Arkansas, where the success of the community development bank concept has been demonstrated by the experience of the Shorebank Corporation of Chicago and the Southern Development Bancorporation in Arkansas. We will briefly outline the structure of our proposed CDB system. The basic functions of these CDBs include: (a) the payment system for check cashing and clearing, and credit and debit cards, (b) the secure depositories for savings and transaction balances, (c) mortgage financing for households and home rehabilitation/improvement loans, and (d) commercial banking services for loans, payroll services, and advice. To be sure, there also exist functions of investment banking and asset management, but these are less important for the segments of the population that these CDBs will serve. Some services, such as check cashing and short-term loans are being carried out by (often unregulated) financial establishments of fringe banking as mentioned earlier (e.g., check cashing facilities and. pawnshops)--at present, there are about 9,000 pawnshops and 5,000 check cashing facilities in the U.S., according to Caskey. The primary goals of these CDBs, then, will be to: (i) deliver credit, payment, and savings opportunities, and (ii) provide finance for households and small business throughout a designated area not adequately served by traditional banks, the CRA requirements notwithstanding. 26
The community service aspects of the proposed CDBs involve the payment mechanism and the savings facility. These require none of the "underwriting and judgment" skills of the banker who takes risks. Under our proposal, each CDB would offer deposit and savings accounts, check cashing services for depositors, automatic deposit of payroll and government checks, automatic payment (with customer authorization) of certain monthly bills, and credit cards (with a small line of credit determined by the customer's deposit and credit history). This will enable customers to achieve substantial savings over the costs of transactions at check cashing facilities (or traditional banks) and over the costs of short-term credit provided by pawnshops: it will encourage thrift and responsible financial behavior of customers, and will provide a source of funds to be "reinvested" in the community by the CDB through its loan-making activity. An assumption underlying the lack of credit facilities assertion is that there are "bankable risks" and feasible "equity investments" in distressed communities that involve dollar amounts too small for the established banking community. Even "small" commercial banks customarily handle asset and liability denominations that are larger than those typically generated in low- income communities. Projects that promise to be profitable but are not being financed because of their small size, their perceived riskiness, or the "inexperience" of the prospective management, under our proposal, would become the aim of the CDBs. Theory and evidence suggest that commercial banks exercise a high degree of discretion when approving a loan, be it for home or business, since no application perfectly meets a guideline for obligation or loan/value ratio. Thus, loans to homebuyers or firms are not approved unless strong credit histories or established close relations with a loan officer exist. This means that individuals and firms that have been denied access to credit find it difficult to establish the required ties; in the case of firms, this problem is aggravated when they are small and, hence, lack market power. The objective of each CDB is to be profitable, and it will be as successful as the projects it finances are profitable: this will dictate close supervision of its customers. Government seed money may be involved, but the government's investment in the CDB system should be viewed as a profit-making investment. Since the proposal we envision for a nationwide system of community development banks has been outlined in considerable detail in a previous publication (Minsky, et. al., 1993), we have only described here the main features that distinguish it from existing and other models of CDBs. The existing models of CDBs provide a useful starting point for the development of a nationwide strategy. However, we believe that there are significant problems with existing CDBs and other proposals that have been advanced based on these. Our own evaluation, which has been detailed elsewhere (Minsky, etal, 1993), convinces us that the existing models should not serve as prototypes for a nationwide system of CDBs. These problems aside, the community development banks have been successful, nevertheless, especially in residential mortgages, typically made on the condition that the structures be renovated and improved. In addition, the existing CDBs have become the impetus for other banks to enter the business of home rehabilitation lending: these banks have been responding to the demand from consumers, and to the successful and profitable portfolio of such loans at the Shorebank. This is an example of the market working to the benefit of both business and consumer. We expect that in a nationwide system, existing banks (under pressure of competition) will respond and provide competition for the CDBs especially when default rates on such loans are lower, as the experience, thus far, shows. Our proposal deviates from other community development bank proposals in four key ways. First, most other proposals are based on the example provided by one of the existing community development banks (such as Shorebank of Chicago). These typically rely on funds gathered from outside the community, from institutions and individuals who share the goals of community development banking, and who are willing to receive below market interest rates. However, a nationwide system cannot rely on "socially-conscious" funding. Furthermore, the assets of some of the existing institutions are comprised primarily of home mortgage loans. In contrast, our proposal emphasizes a wider range of assets, which is the key to revitalizing communities. 29
Second, our proposal would create a Federal Bank for Community Development Banks (FBCDB), which would be responsible for the funding, regulation, and supervision of the CDBs. It would act as the central bank, the correspondent bank, the link with financial markets, the supervising authority, and it may provide some clearing services. It would be responsible for training and for the testing of competency of CDB officers and staff. The FBCDB would be started with an initial investment of $1 billion by the Congress, which could be augmented to $5 billion as growth of the system warrants. It is designed to operate at a profit once the start-up period is over. Third, our proposal is not a substitute for the current Community Reinvestment Act, and we do not believe that ownership of a CDB should rest with existing institutions in the commercial banking sector. Partial government ownership of the CDBs gives the government an effective method of supervision and control over each CDB. This will help to ensure the safety and soundness of the institutions, as well as ensuring that the focus of the CDBs remains the targeted functions and communities. Fourth, our proposal deviates from others by setting-up a nationwide system of independent, for-profit institutions. The FBCDB would match up to $5 million of private investment in each CDB (so that as many as 200 CDBs could be capitalized by the initial one billion dollar government investment in the FBCDB). As a major investor, it would have representation on each board, and as a co-investor, it would automatically have the right to inspect the books of all CDBs. Each CDB would have to obtain at least $1 million in private equity investments, up to a maximum of $5 million of private equity (matched by another $5 million from the FBCDB). Each would then operate without government subsidies. V. Conclusion The CDBs should not be seen as a substitute for the CRA or for other programs designed to revitalize lower income areas. Rather, they should be seen as a complement for existing programs and for other programs that will be proposed by the Clinton administration. As discussed above, the CRA process ensures that a dialogue takes place among regulators, financial institutions, and served communities: it ensures that banks identify their communities and that they satisfy some of the needs of these communities. Moreover, it helps to expand the awareness of bankers such that their expectations about presently underserved areas are revised. It is unrealistic to expect that any financial institution can meet all the needs of any community; thus, there is a role for a CDB to play in some communities that supplements the role played by traditional financial institutions. Similarly, while we believe that CDBs have an important role to play in revitalizing low income communities, we certainly do not see these as a substitute for the wide range of programs (both public and private) that will be needed to reverse long trends of deterioration experienced by some distressed communities. Finally, the CDBs are not intended to be welfare programs but to provide services to the community's residents, and consequently, they must meet the long-run market tests of profitability. Aside from the service aspect, community development banks will: (i) improve the well-being of our citizens not now served because of unresponsive, yet traditional loan qualification norms, and (ii) directly increase the opportunities for potential entrepreneurs and potential employees. The basic assumption underlying the community development bank is that all areas of the country need banks that are clearly oriented toward the small customer: households that have a small net worth, a small IRA account, and a small transactions account, and businesses that need financing measured in thousands rather than millions or billions of dollars. 32
References Bradbury, Katherine L., Case, Karl E., and Dunham, Constance R. "Geographic Patterns of Mortgage Lending in Boston, 1982-1987", New England Economic Review, September/October 1989. Caskey, John, "Bank Representation in Low-Income and Minority Urban Communities", Research Working Paper 92-10, Research Division, Federal Reserve Bank of Kansas City, December 1992. Caskey, John, "Banks, Check-Cashing Outlets, Pawnshops and the Poor", manuscript, January 1993. Dymski, Gary. "Is Intermediation Redundant in the US Economy?", manuscript, March 1993. Federal Financial Institutions Examination Council, A Citizens Guide to the CRA. June 1992. Federal Reserve Bank of Atlanta, Community Reinvestment Act: Annual Report, 1991. Isenberg, Dorene and Dymski, Gary, "Financing Affordable Housing in the 1990s: A Progressive Approach", manuscript, May 1992. 33
Knodell, Jane, "Contradictions and Limitations of the Community Reinvestment Act", manuscript, . Leichter, F. Banking on the Rich: Commercial Bank Branch Closings and Openings in the New York Metropolitan Area. 1977-88, Author, 1989. Minsky, Hyman P., Dimitri B. Papadimitriou, Ronnie J. Phillips, and L. Randall Wray, "Community Development Banking',', The Jerome Levy Economics Institute, Public Policy Brief, No. 3, 1993. "Principles of Community Development Lending & Proposals for Key Federal Support", a report of various community groups.
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ミンスキー1993地域社会再投資法、貸付差別、そしてその役割…
地域社会再投資法、貸付差別、および地域開発銀行の役割
1993
Dimitri B. Papadimiuiou * Ronnie J. Phillips ** L. Randall Wray+**ワーキングペーパーNo.951993年5月*JeromeLevy EconomicsInstituteおよびLevyInstitute教授、バード大学** Jerome LevyEconomicsInstituteおよびコロラド州立大学***ジェロームレビーエコノミックスインスティテュートとデンバー大学
I.地域社会再投資法の概要銀行が事業を行う地域社会の信用ニーズを満たすことができなかったと認識されたことを受けて、1977年に議会は地域社会再投資法（CRA）を可決しました。銀行は民間企業ですが、預託および貸付機能を提供する上で重要な役割を果たしているため、常に州および/または連邦の規制および監督の対象となっています。銀行がコミュニティの資金を受け取り、保護し、コミュニティに貸し戻すという従来の見方は、金融機関がコミュニティの経済発展に重要な役割を果たしているという観察の基礎を提供します。ある地域がクレジットへのアクセスを拒否された場合、その資金（経済発展の基礎となった可能性があります）はその地域から流出します。したがって、「レッドライニング」について懸念があります。-銀行が融資を提供する地域と提供しない地域の境界を定める場合-それはコミュニティ間の不均一な発展に寄与するためです。さらに、おそらく地域社会に関係のない要因によって引き起こされた近隣の経済的衰退は、貸付担当官によって判断されるように、その信用力の低下につながる可能性があり、ひいては衰退にさらに寄与する可能性があります。悪化するコミュニティの社会的費用の増加のため、この分野での政府の行動は完全に適切です。これは、一部の地域で見られる空っぽで腐敗している建物によってすぐに明らかになりますが、人的資本の損失のコストは、それほど目立たなくても、同様に莫大です。空の家と閉鎖された事業は、個人と社会に付随する損失を伴う失業を意味します。
下向きのスパイラルによる累積的な負のフィードバック効果を防ぐのに十分なレベルでコミュニティを継続します。銀行がコミュニティのニーズを満たしているかどうかを評価するために、CRAは、審査官が評価に使用するガイドラインを確立しました（Federal Financial Institutions Examination Council {FFIEC}1992およびKnodell1992を参照）。評価要素には、利用可能なクレジットサービスの種類、クレジット申請慣行、クレジット延長の地理的分布、差別の証拠、事務所の開設と閉鎖、ローンの組成、および連邦政府のローンプログラムへの参加が含まれます。銀行を規制する機関の審査官は、CRAへの準拠を定期的に評価します。各銀行は審査官に情報を提供する必要があります。コミュニティが情報を利用できるようにして、コミュニティの再投資慣行に関する一般の知識を促進します。CRAは、連邦政府が保険をかけているすべての商業銀行、貯蓄銀行、および貯蓄貸付組合に適用されます。銀行持株会社、コルレス銀行、信託会社、小切手決済機関、信用組合には適用されません。Knodell（1992）によると、CRAへの準拠は、2つの広いカテゴリーに関して評価されます。a）定義されたコミュニティでサービスを「販売」するのに十分な活動に従事している銀行。b）定義されたコミュニティで実際に使用されているサービスです。最初のカテゴリーに関して、各銀行は、その市場領域を定義し、市場で必要とされる金融サービスを特定したことを実証する必要があります。定義されたコミュニティのすべてのセグメントにそのサービスに関する情報を提供するために十分な努力をしました。具体的には、銀行はそれが
マーケティング活動においてコミュニティのセグメントを体系的かつ不当に除外することはありません。2番目のカテゴリは、銀行が実際にコミュニティに貢献していることを評価します。これには、ローンの申し込みと拒否、オフィスの開閉、オフィスで提供されるサービスの種類、コミュニティ開発プロジェクトへの参加のレビューが含まれます。人種、性別、または民族構成によって地理的領域全体で金融サービスの提供に不当な格差があった場合、事実上のレッドライニングと差別が特定されます。CRAの主な目的は、対象となる各金融機関の経営陣が事業計画の策定に積極的に関与し、その金融機関がそのコミュニティのすべてのセグメントにサービスを販売できるようにすることです（Knodell1992）。でも、コミュニティ全体またはコミュニティ内の特定のグループのいずれかによって、コミュニティで達成する必要のあるサービスの使用レベルに関する特定のガイドラインはありません。コンプライアンスの対象となる各金融機関は、CRAパフォーマンス評価（FFIEC1992）中に格付けされます。この評価には、機関、審査機関（つまり、機関を担当する規制機関-連邦預金保険公社（FDIC）、通貨監督庁（OCC}、解決信託公社（RTC）のいずれか）の管理が含まれます。 ）、または連邦準備銀行（FRB））、およびサービスを提供するコミュニティの代表者。教育機関は、指定されたコミュニティの地図、提供するサービスの種類のリストとともに、サービスを提供するコミュニティのCRAステートメントを提供する必要があります。市民がCRAプロセスに参加できるプロセスの通知。また、パブリックコメントのファイルを維持し、その上に通知を投稿する必要があります
CRAプロセスに関する一般向けの情報を備えた施設。検査機関は、CRA検査を実施し、書面による検査報告書を提出し、継続的なCRA監督上の注意を払い、連邦および預金保険の取得、新しい支店の開設、または他の機関との合併のための機関による申請を評価する際にCRAのパフォーマンスを考慮に入れる必要があります。市民は、機関の業績について口頭および書面でコメントすることにより、このプロセスに参加します。CRAパフォーマンス試験は、機関、規制機関、および機関がサービスを提供する一般市民の間の対話のための最も重要なフォーラムを提供するため、CRAの重要なコンポーネントです。評価された銀行の90％が満足のいくCRA格付けを取得しています。実際、かなりの数の銀行が「優れた」評価を受けています。CRAコンプライアンス。これは、CRAが成功したことを示しているように思われます。ただし、他の評価と同様に、CRAレポートには「グレードインフレーション」があると非難されています。これが実際に当てはまる場合は、適用された基準の再評価が適切です。一方、実質的なグレードインフレが発生しておらず、実際に銀行が定義どおりにコミュニティの信用ニーズを満たしている場合、認識されている信用収縮または事実上の差別は、CRA以外の手段で満たす必要があります。 。信用収縮が個々の銀行の制御を超えた要因によるものである場合、金融政策の緩和または差別による信用の提供のいずれかを通じて、信用を提供する政府の役割が適切である場合、CRA基準はそれらの基準の必要があります。他の手段によって。信用収縮がそれを検出した場合; そうでない場合は、リビジョン。
ただし、CRAだけでは、クレジットへのアクセスにおける事実上の差別を排除できないという十分な証拠があります。たとえば、ボストンのFRBが実施した調査では、調査対象地域のマイノリティに対するCRA義務のある銀行と、CRA義務のない地域のマイノリティ（Bradbury、Case、Dunham）の貸付慣行に有意差がないことが明らかになりました。 1989）。マイノリティの近隣にCRAの義務がある銀行でさえ、白人のコミュニティよりも黒人のコミュニティでの融資が大幅に少なくなっています。さらに、Communities for Accountable Reinvestmentの調査によると、1987年から88年の14か月間に、Bar＆Americaはロサンゼルス中南部で1323件の戸建住宅ローンのうち1件のみを行い、SecurityPacificは3件のみを行いました。両方の銀行がCRAコンプライアンスで高い評価を得たとしても。ただし、1種類の貸付だけを見ても、コミュニティでの銀行の総貸付を正確に評価できるとは限りません。一部の銀行は、CRAが業務に負担と追加コストを課し、それ自体が信用収縮の一因となっていると回答しています。したがって、CRA基準を再評価する場合は、個々の銀行のコストも考慮する必要があります。政策への適切なガイドは、社会的および私的費用と貸付活動の利益のバランスを取ることです。目標は、銀行の収益性が過度に損なわれないようにすると同時に、市場の失敗による貸付のコストに見合った政府の介入をもたらす政策です。
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II。コミュニティ開発銀行の提案とCRAのクリントン大統領は、困窮したコミュニティを活性化するために100のコミュニティ開発銀行の設立を呼びかけました。これを受けて、ジェローム・レビー経済研究所での金融システム再編に関する継続的な調査の一環として、コミュニティ開発銀行（CDB）の全国的なシステムの確立に関する提案を作成しました。この提案は、私たちの公共政策ブリーフNo. 3、「まちづくり銀行、まちづくり銀行の全国システムを確立するための提案」（1993年1月）。私たち自身とは異なり、CDBを設立するためのいくつかの提案では、コミュニティ開発銀行の株式に投資する預金機関はCBAコンプライアンスを免除されます。たとえば、1つ 投資銀行は、その株式の最大5％をコミュニティ開発銀行に投資することを許可され、この最大投資を満たす機関は、投資したコミュニティ開発銀行と同等のCRA評価を受けることを提案します。これは、資産の1パーセントの4分の1に等しい投資（エクイティの5％、エクイティは資産の5％に等しい）の場合、機関はCRAプロセスを完全に回避することを意味します。さらに、CBAに準拠するために定義されているように、コミュニティ開発銀行の「コミュニティ」には、投資預金機関の市場またはサービス分野を組み合わせたものが含まれます。これは、コミュニティ開発銀行への特定の預金機関の投資は、それ自体のコミュニティに対して非常に希薄になることを意味します。コミュニティ開発銀行は、特定の預金機関がサービスを提供するコミュニティよりもはるかに広い定義済みサービスエリアを持つ可能性があるためです。CRAを弱体化させる代替案には多くの問題があると私たちは信じています。まず、商業銀行の大多数はすでにCRAの要件に準拠しています。これらの要件は、各商業銀行とそれがサービスを提供するように設計されている一般市民との間で対話が行われる機会を提供するため、維持され、実際に強化されるべきであると私たちは信じています。第二に、CRAに準拠しているにもかかわらず、貸付における事実上の差別が存在するという実質的な証拠があります。社会の特定のよく識別されたセグメントは、体系的に信用を拒否されます。これは、CRAと差別禁止規則だけでは、コミュニティのすべてのセグメントにクレジットへの十分なアクセスを提供できないことを示しています。第三に、既存の金融システムは、人口の特定のセグメントに十分なレベルの取引、支払い、および貯蓄サービスを提供していません。さらに、最近の傾向（継続すると予想される）により、従来の銀行はこれらのサービスの供給を減らしています十分なサービスを受けられなかったコミュニティに。これらの理由から、対象となるコミュニティに必要な金融サービスを提供するために、CRAを補完するように設計されたCDBのシステムの開発を提唱しています。預金機関のCRA評価では、コミュニティ開発銀行への投資を検討する必要がありますが、これはCRAの精神と一致しないため、その機関はプロセスから免除されるべきではないと考えています。上記のように、CRA評価プロセスは、教育機関とそのコミュニティの間の対話が行われる主要なコンテキストです。以下で説明する理由により、これは、サービスの行き届いていない地域に関する銀行コミュニティの期待を変えるのに役立つ重要な役割を果たす可能性があります。コミュニティ開発銀行は、サービスの行き届いていない地域の中には、実際に収益性の高い資金を調達できるプロジェクトがあることを証明することで、このプロセスを促進します。さらに遠く、コミュニティ開発銀行（商業銀行よりもはるかに広いサービスエリアを持つ可能性があります）に投資するだけで商業銀行がCRAプロセスを回避できるようにすることで、銀行とそれがサービスを提供するコミュニティとの間のこの対話プロセスが希薄になります。代わりに、商業銀行のコミュニティは、特定のコミュニティ開発銀行に投資したすべての機関がサービスを提供するコミュニティとしてではなく、直接サービスを提供するコミュニティとして定義する必要があります。最後に、一部の提案で想定されているコミュニティ開発銀行への限定的でしばしばごくわずかな投資（資産の4分の1程度）は、機関が「再投資」した範囲を決定するCRA評価プロセスの代わりにはなりません。そのコミュニティで。「1993年のコミュニティ資本パートナーシップ法」と題されたブラッドリー上院議員の提案、精神的には私たちのものにはるかに似ています。この法律は、CDBモデルと一致すると特定された分野に活動を拡大したいコミュニティ貸し手に運営支援または資本支援の形でコミュニティ開発金融機関に連邦支援を提供します。このモデルは、定期的に少額のローンや株式投資を行う対象地域の非営利の貸し手に基づいています。私たちのモデルはこの提案からいくつかの点で逸脱していますが、どちらもCRAを弱めることはありません。このモデルは、定期的に少額のローンや株式投資を行う対象地域の非営利の貸し手に基づいています。私たちのモデルはこの提案からいくつかの点で逸脱していますが、どちらもCRAを弱めることはありません。このモデルは、定期的に少額のローンや株式投資を行う対象地域の非営利の貸し手に基づいています。私たちのモデルはこの提案からいくつかの点で逸脱していますが、どちらもCRAを弱めることはありません。
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CDBのシステムがCRAをどのように補完できるかを調べる前に、金融システムによって提供されなければならない貸付およびその他の金融サービスにおける差別とレッドライニングの証拠を分析します。私たちは、自由市場の力もCRAだけでも、十分な金融サービスの供給がすべてのコミュニティに届くことを保証することはできないと主張します。III。貸付の差別とレッドライニング差別とレッドライニングは、特に住宅ローン市場で蔓延している現象です。民間金融機関の営利行動は、どちらの問題も解消しません。各問題を簡単に分析すると、これが当てはまる理由を理解するのに役立ちます。まず、ローンの募集と評価を行うプロセスから始めます。A.ローンの勧誘と申し込みのプロセス顧客を勧誘することにより、金融機関はローンの開始に重要な役割を果たします。市場領域を定義し、潜在的な顧客を特定する必要があります。次に、潜在的な顧客に情報を提供する必要があります。同様に、顧客は不動産の売却が開始された後にのみ住宅ローン市場で生み出されます。その結果、不動産への平等なアクセスを体系的に拒否するプロセスは、住宅ローン市場に自動的にバイアスをかけます。売り手またはその代理人が人種、性別、またはその他の特性によって区別する場合、銀行はそのように除外されたものから住宅ローン事業を勧誘することはできません。不動産開発者が特定の地域での新しいプロジェクトまたは復元を体系的に回避する場合、銀行はこれらの分野で住宅ローン事業を勧誘します。そのような差別は金融機関の制御を超えています。このような差別が発生しなかったとしても、銀行による選択的な勧誘は、住宅ローン事業から一部を除外することにつながる可能性があります。顧客を勧誘した後は、ローン申請プロセスを成功させるための重要な要素が少なくとも5つあります。まず、このプロセスは、借り手の特性（信用履歴、収入、支出、純資産、担保）を明らかにするように設計されています。この情報を前提として、銀行は顧客がローンを提供する能力を見積もろうとします。次に、プロセスでは、ローンの特性（元本、金利、ローンの使用）を考慮する必要があります。第三に、銀行は経済の循環的特徴（地域と国の両方の循環を含む）を考慮しなければなりません。第4、経済のより長いトレンド特性（地域と国の両方）に基づいて、各クラスの借り手の将来の収入の流れを推定する必要があります。第5に、融資担当者は、支払い能力の観点から借り手を評価する際に、さまざまな経験則（一部は公式、その他は非公式）を適用する必要があります。これは、借り手の特性、期待される収入の流れ、金利、および最大融資額に基づいています。その他の要因。クレジットの提供は商品の販売とは異なります。これは非常に複雑なプロセスであり、通常、実質的な対面の相互作用が含まれます。B.ローンの承認または拒否銀行がローンの申請を承認または拒否すると、申請プロセスは終了します。拒否は、借り手の収入の流れ、債務負担、担保、富、信用履歴、または「性格」など、さまざまな理由で発生する可能性があります。銀行の基準に関して、または流通市場で採用されている引受基準に関して、不適合である可能性があります。あるいは、mの特性が、銀行、監督機関、または流通市場によって確立された概算規則を満たしていない可能性があります。融資要求のサイズが小さすぎる可能性があります（融資の開始とサービスのコストを考えると、最小各銀行が競争力のある金利で有利に提供できるローンのサイズ）、または大きすぎる（各銀行には、単一のローンのサイズに関する公式および非公式の規則があります-通常は銀行の純価値の一部に等しい）。ローンはまた、いくつかの点で流通市場の引受基準に関して不適合である可能性があります（たとえば、FHA基準を満たさない住宅の住宅ローン）。さらに、ローンは、さまざまな理由で監督機関によって禁止されている場合があります。または、提案されているローンの使用が規制慣行と矛盾する場合があります。最後に、融資担当者や他の銀行担当者による差別、または「レッドライニング」の慣行により、申請が却下される場合があります。本質的に、ローンプロセスの複雑さは、おそらく銀行に利益をもたらすであろう金利でローンをうまく処理することができた人々が信用を受け取らない多くのポイントを提供します。先に述べたように、差別とレッドライニングは問題を悪化させるだけです。1）差別：金融機関は、平等信用機会法および公正住宅法により差別的活動を行うことを禁じられています。住宅ローン開示法は、金融機関が差別しているかどうかを判断するのに役立つデータの開示を義務付けています。金融機関が定期的に差別を行っているかどうかにかかわらず、人種による事実上の差別の実質的な証拠があります[ただし、データは決定的ではなく、おそらく決定的ではありません]。さらに、収入や富に基づいて差別することは必ずしも違法ではありません。実際、これらの要素は、信用力を判断するために明示的に使用されます。これらの問題は非常に複雑ですが、コミュニティの特定のセグメント、特に低所得、低富のマイノリティが、クレジットへの平等なアクセスを体系的に拒否されているという説得力のある事例を作ることができると信じています。差別は、ローンのデフォルト率とは関係のない借り手の特性に関係します。しかし、それはローンが行われる確率に影響を与えます。通常、差別の証拠は、マイクロデータを調べて、重要なすべての変数を制御した後、重要ではない他の変数（たとえば、人種や性別）が、融資の受け入れの可能性を説明する上で依然として役割を果たすかどうかを確認することによって見つかります。 。ただし、これらの特性に基づいて人口の特定のセグメントにローンを販売しないことを選択した場合、銀行の勧誘プロセスは差別的である可能性があるため、ローン申請は差別によって歪められる可能性があることを認識しておく必要があります。マイノリティは、収入と富が低くなる傾向があるため、信用に値するものが少ないという理由だけで、より少ない信用を受け取ると主張することができます。信用へのアクセスの程度は、生涯にわたる借り手の信用力に直接影響を及ぼします。発行する可能性のある負債の量、およびそれらが発行される条件は、個人の経済的成功を決定するほぼすべての重要な要素に影響を与えます。個人がキャリアとして追求する生産的な活動の。言い換えれば、合理的な条件での信用への適切なアクセスは、債務返済における個人の成功を大いに決定する多くの活動にとって不可欠です。社会の一部がこの点で差別的な扱いに直面している場合、それは信用に値するものではありません（Isenberg and Dymski1992）。最後に、ローンオフィサーと銀行の所有者は自分たちの市場について狭い視野を持っています。収益性の高い資金を調達できる活動の種類を知ることはできません。ジョンメイナードケインズが言ったように、型破りに正しいことよりも、リーダーに従い、従来の方法で間違っている方が良い場合があります。銀行と銀行家には好ましい生息地があります。これは、生息地が変化しないことを意味するのではなく、ゆっくりとしか変化しない可能性があることを意味します。一部のセグメントが過度にリスクがあると見なされた場合、それらは信用を拒否され、したがって信用力の低下につながります。コミュニティの一部のセグメントに関する銀行家の認識を変えることは非常に難しいかもしれませんが、信用の供給が増えるまで信用力を高めることはできません。そのような差別的な行動は不合理であり、そのため、市場の力によって排除されると主張する人もいます。市場の力が最終的に差別を排除することは事実であったとしても、偏見的な態度が非常に長続きするという証拠は圧倒的です。これは、他の多くの社会的勢力によって維持されているためです。ローンオフィサーや他の銀行員（および所有者）は、文化的環境から離れて生活することはできません。13
他の人々は、証券化（特に住宅ローン）への最近の傾向は、信用へのアクセスを平等にするだろうと主張しています。開始銀行は証券化されたローンを保有する予定がないため、借り手が白人男性であるかどうかを気にする必要はありません。しかし、これは、ローンの勧誘と申請のプロセスが差別の十分な機会を提供するという事実を依然として無視しています。証券化された政府保証の住宅ローンの場合でも、申請プロセスには対面インタビューが含まれることがよくあります。実際、流通市場の引受基準が一部のグループに対してプロセスにバイアスをかけている場合、証券化によって一部のグループへのクレジットの供給が実際に減少する可能性があります（低所得者および少数派グループに対する流通市場のバイアスの分析については、Isenberg andDymski1992およびDymski1993を参照してください。2）レッドライニング：差別とは異なり、これは借り手の特性と関係があり、レッドライニングは近隣の特性と関係があります。レッドライニングを行う銀行は、通常は貸し出さない地域の境界を定めています。これは不合理である必要はありません。「波及効果」または「外部性」のために、一部の地域では他の地域よりもはるかに高いデフォルト率が発生します。2人の同一の個人は、異なる地域に住んでいるという理由だけで、非常に異なるデフォルト率を経験する可能性があります。レッドライニングされた近隣は、ローンの勧誘では回避され（したがって、受け入れられる申請は少なくなります）、これらの近隣からの申請者は、体系的に高い拒否率に直面します。レッドライニングでは、アプリケーションの対面の性質は、拒否において主要な役割を果たしません。近所の特徴だけが重要です。純粋なレッドライニングはしばしば良いビジネス慣行と見なされているため、レッドライニングは「自由市場」によって排除されることはありません。純粋なレッドライニングの適切なテストは、特定の地域でローンの勧誘が減り、ローンの拒否が高くなるかどうかを確認することです。14
しかし実際には、人種差別はしばしばレッドライニングに関係しています。人種が望ましくない特性を持つ近隣に関連付けられている場合、これらの望ましくない特性の指標として使用できます。本質的に、マイノリティが問題のあるローンにつながる社会経済的要因のある近隣に住む傾向がある場合、人種だけを使用して、レッドライニングされるコミュニティを特定できます。 。このような「人種的レッドライニング」の適切なテストは、申請者の人種ではなく、近隣の人種（つまり、少数派の割合で近隣を特定すること）です。人種差別は違法な差別と解釈される可能性がありますが、一方、純粋なレッドライニングは必ずしも違法ではありません。拒否された申請者ごとに問題のあるローンの可能性が高い場合に限ります。クレジットへのアクセスは個人の経済的成功にとって非常に重要であるため、近隣の経済的成功にとっても重要になります。近隣への信用が体系的に拒否された場合、そのコミュニティはほぼ確実に経済の衰退に苦しむでしょう。レッドライニングは、波及効果が大きくなる可能性のある地理的に固定された資産（特に住宅や中小企業）の価値に最大の影響を及ぼします（Dymski1993）。これらの資産の場合、価値はそれ自体の状態だけでなく、周囲の環境の知覚された状態の状態によっても（または主に）決定されます。明らかに、家の価値はその近隣によって実質的に決定されます。近隣の1つの家のリハビリは、他の家に重大な波及効果をもたらします。近隣のすべての住宅がリハビリローンを受け取った場合、各住宅所有者は波及効果をキャプチャできますが、1人の所有者だけがリハビリした場合、彼/彼女は波及効果。これは、貸し出し銀行の活動に類似しています。他の人が近所に貸し出す場合にのみ、波及効果をキャプチャできますが、銀行が唯一の貸し手になりたくない場合です。このプロセスは逆にも機能します。一部の銀行が近隣から撤退した場合、「市場の力」がさらなる撤退につながります。住宅（または企業）の純資産はクレジットへのアクセスの主要な決定要因であるため、地理的に固定された資産を見つけた住宅所有者やビジネスマンは「間違った」状態にあります 近所はまた、彼らの純資産が下がるにつれて、彼らの信用へのアクセスが遮断されることを恐れるでしょう（Dymski1993）。したがって、「自由市場」はそのような近隣を罰します。レッドライニングによって作成された「外部性」は、レッドライニングを行わない貸し手が直面するローン問題の可能性を高めるため、他の銀行がそうする意思がない限り、個々の銀行は近隣で貸し出すことはできません。 。差別とレッドライニングの証拠があります。1991年10月、住宅ローン開示法（HMDA）のデータによると、マイノリティは同等の白人よりもはるかに低い金利でローンを受け取っています。一例として、国のデータによると、黒人は白人よりも2.5倍頻繁に断られます。ボストンのFRBの調査によると、経済的およびその他の非人種的要因（収入、富、住宅の価値が低い）、住宅および住宅ローンの信用市場は、ボストンの黒人居住区を傷つける方法で機能します（Bradbury、Case、およびDunham1989）。実際、著者は、住宅に対する住宅ローンの比率は人種によって体系的に異なることを発見しました。さまざまな非人種変数を制御した後でも、黒人居住区は24％少ない住宅ローンを受け取ります。マイノリティの申請者は、非人種的な変数を管理した後でも、白人よりも住宅ローンを拒否される可能性が60％高かった。16 さまざまな非人種的変数を制御した後でも。マイノリティの申請者は、非人種的な変数を管理した後でも、白人よりも住宅ローンを拒否される可能性が60％高かった。16 さまざまな非人種的変数を制御した後でも。マイノリティの申請者は、非人種的な変数を管理した後でも、白人よりも住宅ローンを拒否される可能性が60％高かった。16
住宅ローンの人種差の理由の一部は、住宅ローンが流通市場で販売されるように、住宅ローンが引受基準に準拠していることを要求する住宅ローンの流通市場の台頭に起因する可能性があります。1977年から81年の間に、新規ローンの3％のみが証券化されましたが、1986年から89年の間に、44％近くが証券化されました（Isenberg and Dymski1992）。ほとんどの証券化住宅ローンは、連邦政府機関（ファニーメイ、フレディマック、またはジニーメイ）によって保証されています。政府が保証する住宅ローンに関するGeneralAccountingOffice（GAO）の調査では、ローンの87％がホワイトエリアに、83％が平均収入が35,000ドルを超えるエリアに向けられていることがわかりました。GAOは、ファニーメイとフレディマックが住宅所有者1人あたりに購入した住宅ローンの数は、近隣のマイノリティの割合が増えるにつれて減少することを発見しました。マイノリティ地区で見つかった14の都市の銀行の調査によると、マイノリティ地区の住宅ローンには1ドルあたり4セントの預金が貸し出されていますが、白人地区では1ドルあたり8セントです。これらの結果は、少なくとも部分的には、低所得、低所得の世帯を排除する引受基準に起因している（Isenberg and Dymski1992）。さらに、ファニーメイ（従来の一戸建て住宅ローンの22％を保有または保証）が採用したガイドラインでは、基本的に、経済動向が高まる良好な地域を優先し、住宅の価値の95％を衰退する市場。マイノリティが衰退する近隣に不均衡に住んでいる場合、流通市場の引受基準は体系的に彼らへの信用を否定します。銀行家は、他の要因が関係しているため、HMDAデータが全体像を示しているわけではなく、必ずしも銀行家による差別を示しているとは限らないと回答しています。低所得は純資産が少ないことを意味し、したがって、低所得世帯がローンを取得するのが難しいと感じるのは当然のことです。銀行業界の多くとその政治的支持者は、CRAが負担、費用、または不必要であると見なされているため、CRAの廃止を主張しています。申請者の収入と富が低すぎるため、作成されない場合はデフォルト率が高くなります。ただし、興味深いことに、業界の統計によれば、デフォルト率は収入と正の相関関係があり、デフォルト率は140ドルの住宅ローンで体系的に高くなっています。より少ない金額のローンよりも000以上（Isenberg and Dymski1992）。もちろん、低所得や富のために住宅ローンを拒否された人々のデフォルト率を取得する方法はありません：しかし、既存のコミュニティ銀行家による限られた経験は、従来のローンを取得できないコミュニティのセグメントがあることを示しているようですが、コミュニティ銀行からの住宅ローンやリハビリローンのデフォルト率が異常ではない。たとえば、銀行、不動産開発会社、小さなベンチャーキャピタル会社、Neighborhood Institute（低所得者向け住宅開発、矯正教育、トレーニングを提供する）を含む持ち株会社であるShorebank Corporation of Chicagoは、ローンを経験しました。 1990年に0.46％、1991年に0.67％の損失率-業界平均と比較した場合、確かに過度ではありません。ショアバンクは8,000のアパートのリハビリのための資金を提供しており、これらのローンの1.82％のみが不良債権です（業界平均の3.41％に対して）。1992年の最初の9か月間、Shorebankの年間収益は資産100ドルあたり98セントでした（業界平均は96セントでした）。18
差別のためにマイノリティが融資を受けられない場合は、そのような慣行を終わらせるために法律を強化する必要があります。ただし、個々の銀行や借り手の手に負えない波及効果の存在などの理由で融資を受けられない場合は、政府が十分な信用を確保する役割を果たさなければならない。特定のコミュニティの低所得、低富、そしてしばしば少数派の居住者が家計や企業の信用を獲得する能力を大きく妨げているのは、ローンの証券化の増加、銀行支店の数の減少（特に低所得の場合）の3つの要因であると考えています。近所）、そしてサービスが行き届いていないコミュニティに対する伝統的な銀行家の親しみの欠如。まず、上記のように、適合住宅ローンを生成する際の引受基準の使用の増加は、社会の識別可能なセグメントを除外する傾向があります。これらの除外されたセグメントの中には、過度の貸し手のリスクを伴わずに住宅ローンやリハビリローンの需要を満たすことができる世帯がかなりの数残っていると私たちは信じています。証拠として、すでに存在しているコミュニティ開発銀行の（確かに限られた、これまでのところ）成功を指摘します。この用語を狭義に使用すると、成功しているコミュニティ開発銀行は4つだけです。この用語が広く使われている場合、数百もの数があります。これらは、低所得/低富のコミュニティに限られたサービスを提供することで、有益なニッチを見つけることができました。第二に、銀行と倹約の失敗、閉鎖、合併のために、少数の 米国で運営されている独立系金融機関は、特に低所得都市部で大幅に減少しており、この傾向は今後も続くと予想されます。5つの都市の調査で、Caskey（1992）は、黒人および/またはヒスパニック系の居住者の大多数がいるコミュニティが地元の銀行を持っている可能性が大幅に低いことを発見しました。黒人および/またはヒスパニックの大多数は、「非少数派」地域の半分未満です。さらに、Caskeyは、最近の銀行閉鎖が低所得者やマイノリティのコミュニティに不釣り合いに影響を及ぼしているといういくつかの証拠を発見し、他の都市でも同様の結果がLeichter（1989）によって発見されました。すべての金融機関には「好ましい生息地」があります。これは、地理的および機能的に定義された地域であり、その中で事業を行っています。さらに、提供されるサービスの種類と規模は、金融機関の規模の関数です。たとえば、銀行は伝統的に「経験則」（規制当局でも採用されることが多い）を使用しており、融資の最大規模を銀行の資本の規模に関連付けています。5〜10％の比率が一般的です。つまり、5億ドルのエクイティを持つ銀行は、5000万ドルもの融資を行うことができ、50万ドルのエクイティを持つ銀行は、50,000ドルの融資を行うことができます。小規模で独立した金融機関の急速な衰退により、行われる可能性のある「小規模取引」の数が減少しました。第三に、銀行家は、過去に成功したことに基づいて大部分を進め、非公式の（そして時には公式の）経験則に基づいて大部分を操作します。彼らは、なじみのない活動、近所、借り手の特徴に警戒している（そしてそうあるべきである）。従来の銀行が一部の地域での貸し出しに消極的であることは驚くべきことではありません。CRAプロセスは、銀行家がコミュニティと対話できるようにすることで、文化的偏見を打破する上で重要な役割を果たすことができます。これは進行中のプロセスであり、実質的な利益を享受するために（つまり、従来の銀行業務を通じてサービスの行き届いていない地域への信用の供給を増やすために）何年もかかる可能性があります。移行を容易にするために、従来とは異なる代替手段が必要です。すでにコミュニティ開発バンキングに携わっている人々が頻繁に主張するように、コミュニティ活動家を銀行家から作るよりも、銀行家をコミュニティ活動家から作る方が簡単です。私たちはこの考え方を行き過ぎたくないでしょう：しかし、従来の銀行が決して良い「コミュニティバンク」にならないかもしれないという主張には何かがあります。したがって、現在十分にサービスが提供されていない特定のコミュニティに限られた範囲のサービスを提供するためにゼロから設計されるCDBの代替システムを提案します。地理的および機能的な専門化により、CDBは、明確に定義された特定の市場、つまり「ニッチ」で低コストに直面することができます。CDBは、対象となるコミュニティに顧客基盤を確立するため、従来の金融機関にとっては十分な収益性がない「小さな取引」を行うことができます。場合によっては、CDBの成功により、従来の貸し手がこれらのコミュニティに移動するようになります。これは成功と見なします。CDBのシステムの確立は、二次住宅ローン市場に必要な引受基準を満たすことができない信用力のある世帯への信用の利用可能性を高める可能性があります。それはまた、現在十分な小規模商業事業融資を受けていないコミュニティを対象とした、自然生息地が小規模融資である機関の数を増やすでしょう。CDBを小さく保つことで、CDBの焦点が「小さな取引」になるようにすることができます。さらに、CDBを地理的および機能的に制限することにより、CDBの焦点が、従来の金融機関によって十分にサービスされていない「ニッチ」領域にとどまるようにすることができます。さらに、地理的および機能的な制限により、CDBは「エンタープライズゾーン」プログラムに重要な補足を提供できるようになります。クリントン大統領は、連邦指定地域への投資と雇用創出を促進するための法律を要求しました。彼の提案には、雇用税額控除、投資インセンティブ、および雇用者賃金控除が含まれています。推定支出は4年間で24億ドルに達する可能性があります。1つの選択肢は、これらの資金の一部をCDBのシステムの確立に充当することです。CDBは政府の株式投資を活用するため、これにより、エンタープライズゾーンへの24億ドルをはるかに超える投資が可能になる可能性があります。[たとえば、CDBに5億ドルの株式を投資し、CDBの資産に対する株式の比率を8％とすると、企業ゾーンへの政府の投資は最大60億ドル以上に拡大されます] 。IV。取引、支払い、および貯蓄サービス従来の金融機関、さまざまな理由から、低所得、低所得の世帯に取引、支払い、貯蓄サービスを提供する能力と意欲が低下しています。第一に、短期金融市場の投資信託などの「銀行以外の銀行」との競争の激化は、預金を引き付けるために支払わなければならない金利を引き上げる傾向がありました。預金を引き付けるためのコストが上昇するにつれて、銀行と貯蓄貸付組合は、これらのコストをカバーするために手数料の増加に目を向けました。たとえば、無利子当座預金口座の手数料は、1977年の約27ドルから35ドル（1991年の価格）から1991年までに60ドルから66ドルに上昇しました（この議論は、すべてのデータが取得されたCaskey 1993に続くものです）。銀行はまた、最低残高要件を引き上げました。ある貯蓄銀行は、残高が100ドル未満の普通預金口座に月額1ドルの手数料を課していました。アカウントの24％を失ったことがわかりました。しかし、失われた口座は非常に少なかったので、これは預金のわずか1.6％にすぎませんでした。ただし、これは最近の傾向を示しています。手数料の上昇と最低残高の増加により、人口の一部が従来の銀行システムから追い出されています。銀行システムを離れた人々の多くは、「フリンジバンキング」に目を向けています。主に質屋や近所の小切手換金所です。現在、収入が12,000ドル未満の世帯の約41％は預金口座を持っておらず（1977年の9.5％から増加）、収入が18,000ドル未満の世帯の31％は預金口座を持っていません。預金口座のない世帯の5％だけが銀行のクレジットカードを持っているので、預金口座のないこれらの低所得世帯の大多数はクレジットカードを持っていません。対照的に、預金口座を持っている人の63％はクレジットカードを持っています。したがって、低所得世帯は、クレジットを質屋に頼り、支払いや取引サービスを小切手換金施設に頼るのが一般的です。23
質屋の一般的なユーザーは、年間8,000ドルから16,000ドルの収入があり、給与から給与までの生活を送っており、当座預金口座やクレジットカードを持っておらず、通常は年間240％に達する金利で50ドル未満を借りています。質屋のユーザーの80％がリピーターです。小切手換金施設のほとんどの利用者は、低所得から中所得の労働者または政府の異動の受領者であり、彼らは若くて白人ではない傾向があります。通常のユーザーは通常、銀行口座を持っていません。ニュージャージー州の3つの郡の調査では、郡で発行されたすべてのAFDC小切手のほぼ半分が小切手換金施設で換金されていることがわかりました。AFDCの小切手を現金化した後に施設を離れたときにインタビューしたユーザーのうち、92％が銀行口座を持っていなかったことがわかりました。銀行や貯蓄貸付組合は通常、非顧客の小切手を現金化しないため、銀行口座を持たない低所得世帯は、小切手換金設備に大きく依存しています。[主に15州の都市部とコロンビア特別区を対象とした全国調査によると、都市部の銀行と貯蓄貸付組合の71％は、いかなる価格でも非預金者の政府小切手を現金化することすらしていません。14％だけが無料でそれを行い、残りは有料でそれを行います]。これらの施設は、小切手を換金したり、顧客が請求書を支払うために使用するマネーオーダーを発行したりすることで手数料収入を得ることができます。政府または給与小切手を現金化するための手数料は、手数料が規制されていない州では平均1.5％〜3％です（実際の手数料は平均から外れます）。料金は4％-個人小切手はU％です。施設は通常、社会保障小切手を現金化するよりも福祉小切手を現金化する方が高額になります。一部の小切手換金施設は、政府の小切手を換金するために56％もの料金を請求します。最大許容料金を規制している州でも、施設は法定限度を超える料金を請求することがよくあります（たとえば、ニューヨークの調査では、49％が施設の利用者のうち、法定上限額を超えて支払ったものであり、平均過大請求額は44％であった。年収が10,000ドルの家族は、取引と支払いサービスを小切手換金機能に依存している場合、年間約185ドルを費やします。銀行の当座預金口座の残高が最小限の同じ家族は、1人あたり約60ドルを支払います。月に6回の小切手を書いた場合は1年。より高価な小切手換金機能に依存している人は、さまざまな理由でそうしています。銀行口座がない。彼らはすぐに現金を必要とし、小切手が決済されるのを待つことができません。彼らは、小切手が跳ね返る（多額の手数料がかかる）こと、または小切手の換金がより便利である（たとえば、場所、時間など）ために恐れています。適切に設計されたCDBシステムは、高価なフリンジバンキングに代わる効率的で公平な代替手段を提供する可能性があります。同時に、それは現在ほとんどのアメリカ人が使用している支払いシステムに現在除外されているものの多くをもたらす可能性があります。最後に、それは貯蓄のための安全で安全なリポジトリを提供し、現在伝統的な銀行への十分なアクセスを持っていない低所得のコミュニティでの節約を促進する可能性があります。V.コミュニティ開発銀行クリントン大統領が提案したように、CDBの全国的なシステムの確立は、信用への不十分なアクセスの問題に最も効果的に対処する手段を提供すると信じています。貸付が大幅に削減されているコミュニティでの銀行の設立は、可能であれば、低所得の市民、都心部のマイノリティ、および事業のための小規模な資金調達を求める起業家の福祉を強化します。このタイプのコミュニティバンクに対する私たちの提案は、イリノイ州とアーカンソー州でのコミュニティ貸付のパイロットプログラムに基づいています。コミュニティ開発銀行のコンセプトの成功は、シカゴのショアバンクコーポレーションとアーカンソー州のサザンデベロップメントバンコーポレーションの経験によって実証されています。提案するCDBシステムの構造について簡単に説明します。これらのCDBの基本的な機能には、（a）小切手による現金化と清算、クレジットカードとデビットカードの支払いシステム、（b）貯蓄と取引残高のための安全な預託機関、（c）家計と住宅のリハビリ/改善のための住宅ローン融資が含まれます。ローン、および（d）ローンのための商業銀行サービス、給与サービス、およびアドバイス。確かに、投資銀行業務と資産管理の機能も存在しますが、これらはこれらのCDBがサービスを提供する人口のセグメントにとってそれほど重要ではありません。小切手換金や短期ローンなどの一部のサービスは、前述のようにフリンジバンキングの（規制されていないことが多い）金融機関（小切手換金施設や質屋など）によって実行されています。現在、約9,000の質屋があります。 Caskeyによると、米国には5,000の小切手換金施設があります。したがって、これらのCDBの主な目標は、（i）クレジット、支払い、貯蓄の機会を提供し、（ii）従来の銀行が十分にサービスを提供していない指定地域全体で、家計や中小企業に資金を提供することです。CRA要件それにもかかわらず。26 投資銀行業務と資産管理の機能も存在しますが、これらはこれらのCDBがサービスを提供する人口のセグメントにとってそれほど重要ではありません。小切手換金や短期ローンなどの一部のサービスは、前述のようにフリンジバンキングの（規制されていないことが多い）金融機関（小切手換金施設や質屋など）によって実行されています。現在、約9,000の質屋があります。 Caskeyによると、米国には5,000の小切手換金施設があります。したがって、これらのCDBの主な目標は、（i）クレジット、支払い、貯蓄の機会を提供し、（ii）従来の銀行が十分にサービスを提供していない指定地域全体で、家計や中小企業に資金を提供することです。CRA要件それにもかかわらず。26 投資銀行業務と資産管理の機能も存在しますが、これらはこれらのCDBがサービスを提供する人口のセグメントにとってそれほど重要ではありません。小切手換金や短期ローンなどの一部のサービスは、前述のようにフリンジバンキングの（規制されていないことが多い）金融機関（小切手換金施設や質屋など）によって実行されています。現在、約9,000の質屋があります。 Caskeyによると、米国には5,000の小切手換金施設があります。したがって、これらのCDBの主な目標は、（i）クレジット、支払い、貯蓄の機会を提供し、（ii）従来の銀行が十分にサービスを提供していない指定地域全体で、家計や中小企業に資金を提供することです。CRA要件それにもかかわらず。26 しかし、これらは、これらのCDBがサービスを提供する人口のセグメントにとってそれほど重要ではありません。小切手換金や短期ローンなどの一部のサービスは、前述のようにフリンジバンキングの（規制されていないことが多い）金融機関（小切手換金施設や質屋など）によって実行されています。現在、約9,000の質屋があります。 Caskeyによると、米国には5,000の小切手換金施設があります。したがって、これらのCDBの主な目標は、（i）クレジット、支払い、貯蓄の機会を提供し、（ii）従来の銀行が十分にサービスを提供していない指定地域全体で、家計や中小企業に資金を提供することです。CRA要件それにもかかわらず。26 しかし、これらは、これらのCDBがサービスを提供する人口のセグメントにとってそれほど重要ではありません。小切手換金や短期ローンなどの一部のサービスは、前述のようにフリンジバンキングの（規制されていないことが多い）金融機関（小切手換金施設や質屋など）によって実行されています。現在、約9,000の質屋があります。 Caskeyによると、米国には5,000の小切手換金施設があります。したがって、これらのCDBの主な目標は、（i）クレジット、支払い、貯蓄の機会を提供し、（ii）従来の銀行が十分にサービスを提供していない指定地域全体で、家計や中小企業に資金を提供することです。CRA要件それにもかかわらず。26 小切手換金や短期貸付などは、前述のようにフリンジバンキングの（規制されていないことが多い）金融機関（小切手換金施設や質屋など）によって行われています。現在、約9,000の質屋と5,000の小切手換金があります。 Caskeyによると、米国の施設。したがって、これらのCDBの主な目標は、（i）クレジット、支払い、貯蓄の機会を提供し、（ii）従来の銀行が十分にサービスを提供していない指定地域全体で、家計や中小企業に資金を提供することです。CRA要件それにもかかわらず。26 小切手換金や短期貸付などは、前述のようにフリンジバンキングの（規制されていないことが多い）金融機関（小切手換金施設や質屋など）によって行われています。現在、約9,000の質屋と5,000の小切手換金があります。 Caskeyによると、米国の施設。したがって、これらのCDBの主な目標は、（i）クレジット、支払い、貯蓄の機会を提供し、（ii）従来の銀行が十分にサービスを提供していない指定地域全体で、家計や中小企業に資金を提供することです。CRA要件それにもかかわらず。26 次に、（i）信用、支払い、貯蓄の機会を提供し、（ii）CRAの要件にもかかわらず、従来の銀行が十分にサービスを提供していない指定地域全体で家計や中小企業に資金を提供します。26 次に、（i）信用、支払い、貯蓄の機会を提供し、（ii）CRAの要件にもかかわらず、従来の銀行が十分にサービスを提供していない指定地域全体で家計や中小企業に資金を提供します。26
提案されたCDBのコミュニティサービスの側面には、支払いメカニズムと貯蓄施設が含まれます。これらは、リスクを負う銀行家の「引受および判断」スキルを必要としません。私たちの提案では、各CDBは、預金および普通預金口座、預金者向けの小切手換金サービス、給与および政府小切手の自動預金、特定の月額請求書の自動支払い（顧客の承認あり）、およびクレジットカード（少額のクレジットが決定されている）を提供します。顧客の預金および信用履歴による）。これにより、顧客は小切手換金施設（または従来の銀行）での取引コストと質屋が提供する短期信用のコストを大幅に節約できます。これにより、顧客の節約と責任ある財務行動が促進されます。また、CDBが融資活動を通じてコミュニティに「再投資」するための資金源を提供します。信用枠の主張の欠如の根底にある仮定は、確立された銀行コミュニティにとって少なすぎる金額を含む苦しんでいるコミュニティに「銀行可能なリスク」と実行可能な「株式投資」があるということです。「小規模な」商業銀行でさえ、通常、低所得のコミュニティで通常生成されるものよりも大きい資産および負債の額面を処理します。私たちの提案では、収益性が約束されているが、規模が小さい、リスクが認識されている、または将来の経営陣の「経験不足」のために資金が提供されていないプロジェクトがCDBの目的になります。理論と証拠は、商業銀行がローンを承認する際に高度な裁量を行使することを示唆しています。これは、住宅用であれビジネス用であれ、義務またはローン/価値比率のガイドラインを完全に満たすアプリケーションはないためです。したがって、住宅購入者や企業への融資は、強力な信用履歴または融資担当者との緊密な関係が確立されていない限り、承認されません。これは、クレジットへのアクセスを拒否された個人や企業が、必要な関係を確立するのが難しいことを意味します。企業の場合、この問題は、企業が小さく、したがって市場支配力が不足している場合に悪化します。各CDBの目的は収益性を高めることであり、資金を提供するプロジェクトが収益性を発揮するのと同じくらい成功します。これにより、顧客を綿密に監視する必要があります。政府のシードマネーが関与している可能性がありますが、政府は CDBシステムへの投資は、利益を生む投資と見なされるべきです。コミュニティ開発銀行の全国的なシステムについて私たちが想定している提案は、以前の出版物（Minsky、et。al。、1993）でかなり詳細に概説されているため、ここでは、既存および他のモデルと区別する主な機能についてのみ説明しました。 CDBの。CDBの既存のモデルは、全国的な戦略を開発するための有用な出発点を提供します。ただし、既存のCDBや、これらに基づいて進められているその他の提案には重大な問題があると考えています。他の場所で詳細に説明されている私たち自身の評価（Minsky、etal、1993）は、既存のモデルがCDBの全国的なシステムのプロトタイプとして機能するべきではないことを私たちに確信させています。これらの問題はさておき、コミュニティ開発銀行は成功しています、それにもかかわらず、特に住宅ローンでは、通常、構造が改修され、改善されることを条件に作られています。さらに、既存のCDBは、他の銀行が住宅リハビリ融資の事業に参入するきっかけになっています。これらの銀行は、消費者からの需要と、Shorebankでのそのような融資の成功した収益性の高いポートフォリオに対応しています。これは、ビジネスと消費者の両方の利益のために働いている市場の例です。全国的なシステムでは、これまでの経験が示すように、特にそのようなローンのデフォルト率が低い場合、既存の銀行（競争の圧力下にある）が対応し、CDBに競争を提供することを期待しています。私たちの提案は、4つの重要な点で他のコミュニティ開発銀行の提案とは異なります。初め、他のほとんどの提案は、既存のコミュニティ開発銀行の1つ（シカゴのShorebankなど）によって提供された例に基づいています。これらは通常、コミュニティの外部、コミュニティ開発バンキングの目標を共有し、市場金利を下回る金利を喜んで受け取る機関や個人から集められた資金に依存しています。しかし、全国的なシステムは「社会に配慮した」資金に頼ることはできません。さらに、一部の既存の機関の資産は、主に住宅ローンで構成されています。対照的に、私たちの提案は、コミュニティを活性化するための鍵となる、より広い範囲の資産を強調しています。29 コミュニティ開発銀行の目標を共有し、市場金利を下回る金利を喜んで受け取る機関や個人から。しかし、全国的なシステムは「社会に配慮した」資金に頼ることはできません。さらに、一部の既存の機関の資産は、主に住宅ローンで構成されています。対照的に、私たちの提案は、コミュニティを活性化するための鍵となる、より広い範囲の資産を強調しています。29 コミュニティ開発銀行の目標を共有し、市場金利を下回る金利を喜んで受け取る機関や個人から。しかし、全国的なシステムは「社会に配慮した」資金に頼ることはできません。さらに、一部の既存の機関の資産は、主に住宅ローンで構成されています。対照的に、私たちの提案は、コミュニティを活性化するための鍵となる、より広い範囲の資産を強調しています。29
第二に、私たちの提案は、CDBの資金調達、規制、監督を担当するコミュニティ開発銀行のための連邦銀行（FBCDB）を創設することです。それは中央銀行、コルレス銀行、金融市場とのつながり、監督当局として機能し、いくつかの清算サービスを提供する可能性があります。それは、CDBの役員とスタッフの訓練と能力のテストを担当するでしょう。FBCDBは、議会による10億ドルの初期投資で開始されますが、システムの成長に応じて50億ドルに増額される可能性があります。起動期間が終了すると、利益を上げて動作するように設計されています。第三に、私たちの提案は、現在の地域社会再投資法に代わるものではありません。また、CDBの所有権は、商業銀行セクターの既存の機関にあるべきではないと私たちは考えています。CDBの部分的な政府所有権は、政府に各CDBの監督と管理の効果的な方法を提供します。これは、機関の安全性と健全性を確保するだけでなく、CDBの焦点が対象となる機能とコミュニティであり続けることを保証するのに役立ちます。第四に、私たちの提案は、独立した営利機関の全国的なシステムを構築することによって他のものから逸脱しています。FBCDBは、各CDBへの最大500万ドルの民間投資と一致します（FBCDBへの最初の10億ドルの政府投資によって、200ものCDBを資本化できるようになります）。主要な投資家として、それは各取締役会に代表を持ち、共同投資家として、すべてのCDBの本を自動的に検査する権利があります。各CDBは、少なくとも100万ドルのプライベートエクイティ投資を取得する必要があり、最大500万ドルのプライベートエクイティを取得する必要があります（FBCDBからの別の500万ドルと一致します）。その後、それぞれが政府の補助金なしで運営されます。V.結論CDBは、CRAまたは低所得地域を活性化するために設計された他のプログラムの代わりと見なされるべきではありません。むしろ、それらは既存のプログラムやクリントン政権によって提案される他のプログラムを補完するものと見なされるべきです。上記のように、CRAプロセスは、規制当局、金融機関、およびサービスを提供するコミュニティ間で対話が行われることを保証します。銀行がコミュニティを識別し、これらのコミュニティのニーズの一部を満たすことを保証します。さらに、これは、現在サービスが十分に提供されていない地域に対する銀行の期待が修正されるように、銀行家の意識を高めるのに役立ちます。あらゆる金融機関があらゆるコミュニティのすべてのニーズを満たすことができると期待するのは非現実的です。したがって、一部のコミュニティでは、従来の金融機関が果たしていた役割を補完するCDBの役割があります。同様に、CDBは低所得コミュニティの活性化に重要な役割を果たしていると私たちは信じていますが、CDBは、長期にわたる悪化傾向を逆転させるために必要となる幅広いプログラム（公的および私的の両方）の代替とは見なされません。いくつかの苦しんでいるコミュニティによって経験されました。最後に、CDBは福祉プログラムではなく、コミュニティの住民にサービスを提供することを目的としており、その結果、彼らは収益性の長期的な市場テストを満たさなければなりません。サービスの側面とは別に、コミュニティ開発銀行は、（i）応答がないが従来のローン資格基準のために現在サービスを受けていない市民の福祉を改善し、（ii）潜在的な起業家と潜在的な従業員の機会を直接増やします。コミュニティ開発銀行の根底にある基本的な前提は、国のすべての地域が、明らかに小さな顧客に向けられた銀行を必要としているということです。数百万ドルや数十億ドルではなく、数千ドルで測定されます。32 しかし、従来のローン資格基準、および（ii）潜在的な起業家および潜在的な従業員の機会を直接増加させます。コミュニティ開発銀行の根底にある基本的な前提は、国のすべての地域が、明らかに小さな顧客に向けられた銀行を必要としているということです。数百万ドルや数十億ドルではなく、数千ドルで測定されます。32 しかし、従来のローン資格基準、および（ii）潜在的な起業家および潜在的な従業員の機会を直接増加させます。コミュニティ開発銀行の根底にある基本的な前提は、国のすべての地域が、明らかに小さな顧客に向けられた銀行を必要としているということです。数百万ドルや数十億ドルではなく、数千ドルで測定されます。32 小規模な当座預金口座、および資金調達が必要な企業は、数百万ドルまたは数十億ドルではなく、数千ドルで測定されます。32 小規模な当座預金口座、および資金調達が必要な企業は、数百万ドルまたは数十億ドルではなく、数千ドルで測定されます。32
参考文献Bradbury、Katherine L.、Case、Karl E.、およびDunham、Constance R.「ボストンにおける住宅ローン貸付の地理的パターン、1982-1987」、New England Economic Review、1989年9月/ 10月。Caskey、John、「銀行代表低所得および少数都市コミュニティにおける」、研究ワーキングペーパー92-10、カンザスシティ連邦準備銀行、研究部門、1992年12月。Caskey、John、「銀行、小切手換金アウトレット、質屋および貧しい人々」、原稿、 1993年1月。Dymski、Gary。「米国経済において仲介は冗長ですか？」、原稿、1993年3月。連邦金融機関審査評議会、CRAへの市民ガイド。1992年6月。アトランタ連邦準備銀行、地域社会再投資法：年次報告書、1991年。Isenberg、DoreneおよびDymski、Gary、「1990年代の手頃な価格の住宅への融資：
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