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"I think that the central government of any sovereign state ought to be striving all the time to determine the optimum overall level of public provision, the correct overall burden of taxation, the correct allocation of total expenditures between competing requirements and the just distribution of the tax burden."
"いかなる主権国家の中央政府も、最適な全体的な公共サービスの水準、正しい全体的な税負担、競合する要件間の総支出の正しい配分、税負担の正当な配分を決定するために常に努力するべきだと思う。"
https://www.lrb.co.uk/the-paper/v14/n19/wynne-godley/maastricht-and-all-that
Maastricht and All That
Wynne Godley
A lot of people throughout Europe have suddenly realised that they know hardly anything about the Maastricht Treaty while rightly sensing that it could make a huge difference to their lives. Their legitimate anxiety has provoked Jacques Delors to make a statement to the effect that the views of ordinary people should in future be more sensitively consulted. He might have thought of that before.
Although I support the move towards political integration in Europe, I think that the Maastricht proposals as they stand are seriously defective, and also that public discussion of them has been curiously impoverished. With a Danish rejection, a near-miss in France, and the very existence of the ERM in question after the depredations by currency markets, it is a good moment to take stock.
The central idea of the Maastricht Treaty is that the EC countries should move towards an economic and monetary union, with a single currency managed by an independent central bank. But how is the rest of economic policy to be run? As the treaty proposes no new institutions other than a European bank, its sponsors must suppose that nothing more is needed. But this could only be correct if modern economies were self-adjusting systems that didn't need any management at all.
I am driven to the conclusion that such a view – that economies are self-righting organisms which never under any circumstances need management at all – did indeed determine the way in which the Maastricht Treaty was framed. It is a crude and extreme version of the view which for some time now has constituted Europe's conventional wisdom (though not that of the US or Japan) that governments are unable, and therefore should not try, to achieve any of the traditional goals of economic policy, such as growth and full employment. All that can legitimately be done, according to this view, is to control the money supply and balance the budget. It took a group largely composed of bankers (the Delors Committee) to reach the conclusion that an independent central bank was the only supra-national institution necessary to run an integrated, supra-national Europe.
But there is much more to it all. It needs to be emphasised at the start that the establishment of a single currency in the EC would indeed bring to an end the sovereignty of its component nations and their power to take independent action on major issues. As Mr Tim Congdon has argued very cogently, the power to issue its own money, to make drafts on its own central bank, is the main thing which defines national independence. If a country gives up or loses this power, it acquires the status of a local authority or colony. Local authorities and regions obviously cannot devalue. But they also lose the power to finance deficits through money creation while other methods of raising finance are subject to central regulation. Nor can they change interest rates. As local authorities possess none of the instruments of macro-economic policy, their political choice is confined to relatively minor matters of emphasis – a bit more education here, a bit less infrastructure there. I think that when Jacques Delors lays new emphasis on the principle of 'subsidiarity', he is really only telling us we will be allowed to make decisions about a larger number of relatively unimportant matters than we might previously have supposed. Perhaps he will let us have curly cucumbers after all. Big deal!
Let me express a different view. I think that the central government of any sovereign state ought to be striving all the time to determine the optimum overall level of public provision, the correct overall burden of taxation, the correct allocation of total expenditures between competing requirements and the just distribution of the tax burden. It must also determine the extent to which any gap between expenditure and taxation is financed by making a draft on the central bank and how much it is financed by borrowing and on what terms. The way in which governments decide all these (and some other) issues, and the quality of leadership which they can deploy, will, in interaction with the decisions of individuals, corporations and foreigners, determine such things as interest rates, the exchange rate, the inflation rate, the growth rate and the unemployment rate. It will also profoundly influence the distribution of income and wealth not only between individuals but between whole regions, assisting, one hopes, those adversely affected by structural change.
Almost nothing simple can be said about the use of these instruments, with all their inter-dependencies, to promote the well-being of a nation and protect it as well as may be from the shocks of various kinds to which it will inevitably be subjected. It only has limited meaning, for instance, to say that budgets should always be balanced when a balanced budget with expenditure and taxation both running at 40 per cent of GDP would have an entirely different (and much more expansionary) impact than a balanced budget at 10 per cent. To imagine the complexity and importance of a government's macro-economic decisions, one has only to ask what would be the appropriate response, in terms of fiscal, monetary and exchange rate policy, for a country about to produce large quantities of oil, of a fourfold increase in the price of oil. Would it have been right to do nothing at all? And it should never be forgotten that in periods of very great crisis, it may even be appropriate for a central government to sin against the Holy Ghost of all central banks and invoke the 'inflation tax' – deliberately appropriating resources by reducing, through inflation, the real value of a nation's paper wealth. It was, after all, by means of the inflation tax that Keynes proposed that we should pay for the war.
I recite all this to suggest, not that sovereignty should not be given up in the noble cause of European integration, but that if all these functions are renounced by individual governments they simply have to be taken on by some other authority. The incredible lacuna in the Maastricht programme is that, while it contains a blueprint for the establishment and modus operandi of an independent central bank, there is no blueprint whatever of the analogue, in Community terms, of a central government. Yet there would simply have to be a system of institutions which fulfils all those functions at a Community level which are at present exercised by the central governments of individual member countries.
The counterpart of giving up sovereignty should be that the component nations are constituted into a federation to whom their sovereignty is entrusted. And the federal system, or government, as it had better be called, would have to exercise all those functions in relation to its members and to the outside world which I have briefly outlined above.
Consider two important examples of what a federal government, in charge of a federal budget, should be doing.
European countries are at present locked into a severe recession. As things stand, particularly as the economies of the USA and Japan are also faltering, it is very unclear when any significant recovery will take place. The political implications of this are becoming frightening. Yet the interdependence of the European economies is already so great that no individual country, with the theoretical exception of Germany, feels able to pursue expansionary policies on its own, because any country that did try to expand on its own would soon encounter a balance-of-payments constraint. The present situation is screaming aloud for co-ordinated reflation, but there exist neither the institutions nor an agreed framework of thought which will bring about this obviously desirable result. It should be frankly recognised that if the depression really were to take a serious turn for the worse – for instance, if the unemployment rate went back permanently to the 20-25 per cent characteristic of the Thirties – individual countries would sooner or later exercise their sovereign right to declare the entire movement towards integration a disaster and resort to exchange controls and protection – a siege economy if you will. This would amount to a re-run of the inter-war period.
If there were an economic and monetary union, in which the power to act independently had actually been abolished, 'co-ordinated' reflation of the kind which is so urgently needed now could only be undertaken by a federal European government. Without such an institution, EMU would prevent effective action by individual countries and put nothing in its place.
Another important role which any central government must perform is to put a safety net under the livelihood of component regions which are in distress for structural reasons – because of the decline of some industry, say, or because of some economically-adverse demographic change. At present this happens in the natural course of events, without anyone really noticing, because common standards of public provision (for instance, health, education, pensions and rates of unemployment benefit) and a common (it is to be hoped, progressive) burden of taxation are both generally instituted throughout individual realms. As a consequence, if one region suffers an unusual degree of structural decline, the fiscal system automatically generates net transfers in favour of it. In extremis, a region which could produce nothing at all would not starve because it would be in receipt of pensions, unemployment benefit and the incomes of public servants.
What happens if a whole country – a potential 'region' in a fully integrated community – suffers a structural setback? So long as it is a sovereign state, it can devalue its currency. It can then trade successfully at full employment provided its people accept the necessary cut in their real incomes. With an economic and monetary union, this recourse is obviously barred, and its prospect is grave indeed unless federal budgeting arrangements are made which fulfil a redistributive role. As was clearly recognised in the MacDougall Report which was published in 1977, there has to be a quid pro quo for giving up the devaluation option in the form of fiscal redistribution. Some writers (such as Samuel Brittan and Sir Douglas Hague) have seriously suggested that EMU, by abolishing the balance of payments problem in its present form, would indeed abolish the problem, where it exists, of persistent failure to compete successfully in world markets. But as Professor Martin Feldstein pointed out in a major article in the Economist (13 June), this argument is very dangerously mistaken. If a country or region has no power to devalue, and if it is not the beneficiary of a system of fiscal equalisation, then there is nothing to stop it suffering a process of cumulative and terminal decline leading, in the end, to emigration as the only alternative to poverty or starvation. I sympathise with the position of those (like Margaret Thatcher) who, faced with the loss of sovereignty, wish to get off the EMU train altogether. I also sympathise with those who seek integration under the jurisdiction of some kind of federal constitution with a federal budget very much larger than that of the Community budget. What I find totally baffling is the position of those who are aiming for economic and monetary union without the creation of new political institutions (apart from a new central bank), and who raise their hands in horror at the words 'federal' or 'federalism'. This is the position currently adopted by the Government and by most of those who take part in the public discussion.
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ヨーロッパ中の多くの人々は、それが彼らの生活に大きな違いをもたらす可能性があると正しく感知しながら、マーストリヒト条約についてほとんど何も知らないことに突然気づきました。彼らの正当な不安は、ジャック・デロールが将来一般の見解をより敏感に相談されるべきであるという効果について声明を出すように誘発した。彼は以前にそれを考えたことがあるかもしれない。
私はヨーロッパでの政治統合への移行を支持していますが、マーストリヒトの提案は深刻な欠陥があり、また、それらについての公開討論は奇妙に貧困になっていると思います。デンマークの拒絶、フランスでのニアミス、そして通貨市場による略奪後のERMの存在そのものにより、株式を取るのに良い瞬間です。
マーストリヒト条約の中心的な考えは、EC諸国は独立した中央銀行が管理する単一の通貨で、経済通貨と通貨連合に向かうべきだということです。しかし、残りの経済政策はどのように実行されますか?条約はヨーロッパの銀行以外の新しい機関を提案していないため、そのスポンサーはそれ以上何も必要ないと仮定しなければならない。しかし、これは、現代経済が管理をまったく必要としない自己調整システムである場合にのみ正しいかもしれません。
私は、経済はいかなる状況下でも管理を必要としない自尊心のある生物であるというそのような見解が、マーストリヒト条約の枠組みを実際に決定したという結論に駆り立てられています。これは、しばらくの間、政府が成長や完全雇用などの経済政策の伝統的な目標を達成することができないため、試みるべきではないというヨーロッパの常識(米国や日本の知恵ではないが)を構成してきた見解の粗野で極端なバージョンです。この見解によると、合法的にできることは、マネーサプライを制御し、予算のバランスをとることだけです。独立した中央銀行が統合された超国家ヨーロッパを運営するために必要な唯一の超国家機関であるという結論に達するには、主に銀行家(デロール委員会)で構成されるグループが必要でした。
しかし、それにはもっと多くのものがあります。ECでの単一通貨の確立は、その構成国の主権と主要な問題について独立した行動をとる力を終わらせることを最初に強調する必要があります。ティム・コングドン氏が非常に熱心に主張したように、独自の資金を発行し、独自の中央銀行で草案を作成する力は、国家の独立を定義する主なものです。国がこの権力を放棄または失った場合、地方自治体または植民地の地位を獲得します。地方自治体や地域は明らかに価値を下げることはできない。しかし、彼らはまた、資金作成を通じて赤字に資金を提供する力を失い、他の資金調達方法は中央規制の対象となります。金利も変えることはできない。地方自治体はマクロ経済政策の手段を持っていないため、彼らの政治的選択は比較的マイナーな重点に限定されています。ここではもう少し教育を受け、インフラは少し少なくなっています。ジャック・デロールが「補完性」の原則に新たな重点を置くとき、彼は本当に私たちが以前に想定していたよりも多くの比較的重要でない問題について決定を下すことが許されると言っているだけだと思います。結局、彼は私たちに巻き毛のキュウリをやらせてくれるだろう。大したことない!
別の見解を表現させてください。主権国家の中央政府は、公共規定の最適な全体的なレベル、課税の正しい全体的な負担、競合する要件間の総支出の正しい配分、および税負担の公正な分配を決定するために常に努力すべきだと思います。また、中央銀行で草案を作成することで、支出と課税の間のギャップがどの程度資金提供され、借入によってどれだけの資金が調達され、どの条件で賄われているかを決定する必要があります。政府がこれらすべての(および他のいくつかの)問題を決定する方法、および彼らが展開できるリーダーシップの質は、個人、企業、外国人の決定と相互作用して、金利、為替レート、インフレ率、成長率、失業率などを決定します。また、個人間だけでなく、地域全体間の収入と富の分配にも大きな影響を与え、構造変化によって悪影響を受ける人々を支援します。
国の幸福を促進し、それを保護するために、すべての相互依存関係を持つこれらの機器の使用について、ほとんど単純なことは何も言うことはできません。たとえば、GDPの40%で実行されている支出と課税のバランスの取れた予算が10%のバランスの取れた予算とは全く異なる(そしてはるかに拡張的な)影響を与える場合、予算は常にバランスをとる必要があると言う意味は限られています。政府のマクロ経済決定の複雑さと重要性を想像するには、石油価格の4倍の上昇を大量に生産しようとしている国にとって、財政、金融、為替レート政策の観点から、適切な対応を尋ねるだけです。何もしないのは正しかっただろうか?そして、非常に大きな危機の時代には、中央政府がすべての中央銀行の聖霊に対して罪を犯し、「インフレ税」を呼び出すことさえ適切かもしれないことを決して忘れてはならない - インフレを通じて、国の紙の富の真の価値を減らすことによって意図的に資源を流用する。結局のところ、ケインズが戦争の代償を払うべきだと提案したのはインフレ税によるものでした。
私はこれらすべてを暗唱して、欧州統合の高貴な原因で主権を放棄すべきではなく、これらすべての機能が個々の政府によって放棄された場合、単に他の当局によって引き受けなければならないことを示唆するために、これらすべてを暗唱します。マーストリヒトプログラムの信じられないほどのラクーナは、独立した中央銀行の設立と手口の青写真が含まれていますが、コミュニティ用語では中央政府のアナログの青写真がないということです。しかし、現在個々の加盟国の中央政府によって行使されているコミュニティレベルでこれらすべての機能を満たす機関のシステムが必要です。
主権を放棄することの相手は、構成国が主権が委託される連邦に構成されることであるべきです。そして、連邦制度、または政府は、それが呼ばれる方が良いように、私が上で簡単に概説したメンバーと外の世界に関連して、これらすべての機能を行使する必要があります。
連邦予算を担当する連邦政府が何をすべきかの2つの重要な例を考えてみましょう。
ヨーロッパ諸国は現在、深刻な不況に陥っている。現状では、特にアメリカと日本の経済も低迷しているため、いつ大幅な回復が行われるかは非常に不明です。これの政治的影響は恐ろしくなっている。しかし、欧州経済の相互依存はすでに非常に大きいため、ドイツの理論的例外を除いて、単独で拡大政策を追求できるとは感じない。なぜなら、独自に拡大しようとした国は、すぐに支払残高の制約に遭遇するからです。現在の状況は調整されたリフレのために声に出して叫んでいますが、この明らかに望ましい結果をもたらす機関も合意された思考の枠組みもありません。率直に言って、うつ病が本当に悪化した場合、失業率が30年代の20〜25%の特徴に恒久的に戻った場合、個々の国は遅かれ早かれ、統合に向けた動き全体を宣言し、管理と保護の交換に頼る主権を行使するだろうと認識されるべきです。これは戦間期の再実行に相当します。
独立して行動する権限が実際に廃止された経済および通貨連合がある場合、現在緊急に必要とされている種類の「調整された」関係は、欧州連邦政府によってのみ行われる可能性があります。そのような機関がなければ、EMUは個々の国による効果的な行動を防ぎ、その場所に何も置かないだろう。
中央政府が果たさなければならないもう1つの重要な役割は、構造的な理由で苦しんでいる構成領域の生計の下にセーフティネットを置くことです。例えば、一部の産業の衰退、または経済的に不利な人口統計学的変化のために。現在、これは、公共規定の共通基準(例えば、健康、教育、年金、失業手当率)と課税の一般的な(期待される、進歩的な)負担の両方が一般的に個々の領域全体で発生するため、誰も本当に気付かないうちに、イベントの自然な過程で起こります。その結果、ある地域が異常な程度の構造的衰退に苦しむ場合、財政システムは自動的にそれに有利な純移転を生成します。極端では、何も生産できない地域は、年金、失業手当、公務員の収入を受け取ることになるため、飢えません。
完全に統合されたコミュニティの潜在的な「地域」である国全体が構造的な挫折に苦しんだらどうなりますか?それが主権国家である限り、その通貨の価値を下げることができます。その後、人々が実際の収入の必要な削減を受け入れれば、完全雇用で正常に取引することができます。経済と通貨の組合では、この手段は明らかに禁止されており、再配布的な役割を果たす連邦予算編成の取り決めが行われない限り、その見通しは確かに深刻です。1977年に発行されたMacDougall Reportで明確に認識されたように、財政再分配の形で切り下げオプションを放棄するためのかなりの比例が必要です。一部の作家(サミュエル・ブリッタンやダグラス・ハーグ卿など)は、EMUが現在の形で国際収支問題を廃止することで、世界市場で成功裏に競争する永続的な失敗の問題を実際に廃止することを真剣に示唆しています。しかし、マーティン・フェルドスタイン教授がエコノミスト(6月13日)の主要な記事で指摘したように、この議論は非常に危険なほど間違っています。国や地域に価値を下げる力がなく、財政均等化システムの受益者でない場合、最終的には貧困や飢餓の唯一の選択肢として移住につながる累積的および末期的な減少のプロセスに苦しむのを止めるものは何もありません。私は主権の喪失に直面し、EMU列車を完全に降りたい人々(マーガレット・サッチャーのような)の立場に同情します。私はまた、ある種の連邦憲法の管轄下で、コミュニティ予算よりもはるかに大きな連邦予算との統合を求める人々に同情します。私が完全に不可解だと思うのは、(新しい中央銀行を除く)新しい政治機関の創設なしに経済と通貨連合を目指しており、「連邦」または「連邦主義」という言葉に恐怖で手を挙げている人々の立場です。これは現在、政府と公開討論に参加するほとんどの人が採用している立場です。
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